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Der Mercosur im Visier der Europäischen Union

Es waren vor allem der spanische Ministerpräsident Aznar und der französische Präsident Chirac, die sich in der Europäischen Union (EU) für einen europäisch-lateinamerikanisch/karibischen Gipfel stark machten. Ein spanisch-französisches Papier bildete die Diskussionsgrundlage für die festzulegenden Inhalte. Demgemäß sollten der politische Dialog, die wirtschaftliche Zusammenarbeit sowie die kulturelle Dimension der Beziehungen gleichgewichtig Gegenstand des Treffens sein. Diese Inhalte finden sich sodann auch in der „Erklärung von Rio“ wieder, die vor dem Gipfel ausgearbeitet wurde, um dann von den versammelten 48 Staats- und Regierungschefs verabschiedet zu werden. Darin wird sowohl die gegenseitige Bedeutung der Kontinente als Wirtschaftsräume als auch als politische Partner betont. Die Unterzeichner verpflichten sich zu gemeinsamen Anstrengungen für freien Handel, aber auch zur Bekämpfung des Drogenhandels, von Armut, Arbeitslosigkeit, Menschenrechtsverletzungen, Militarismus und Massenvernichtungswaffen. So weit, so gut, so unverbindlich. Denn konkrete Vorgaben gibt es für diese Beschlüsse ebensowenig wie irgendwelche Finanzzusagen.

Mercosur im Mittelpunkt

Überraschend konkret festgelegt wurde hingegen der künftige Fahrplan in Sachen Integration zwischen der EU und dem Gemeinsamen Markt des Cono Sur (Mercosur), der Brasilien, Argentinien, Uruguay und Paraguay umfaßt. Überraschend deswegen, weil die Kommission der EU überhaupt erst eine Woche vor dem Gipfel ein Mandat zur Aufnahme von Freihandelsverhandlungen erhalten hatte, nachdem die EU-Agrarlobby um Frankreich ein solches bis dato total blockierte. Frankreich gab nun nach, aber nicht bedingungslos. Verhandlungen ja, aber erst einmal nicht über Zölle, lautet die Kompromißformel. Ab Herbst wollen die beiden Blöcke einschließlich Chile über nicht-tarifäre Handelshemmnisse (zum Beispiel Qualitätsstandards) verhandeln, um dann im November einen detaillierten Zeitplan über die weiteren Verhandlungen zur gemeinsamen Freihandelszone auszuarbeiten. Allerdings gibt es schon jetzt Dissens darüber, wann die Verhandlungen über den Hauptstreitpunkt, die Zölle, beginnen sollen. Spätestens Anfang 2001 meint stellvertretend für den Mercosur der brasilianische Präsident Cardoso, frühestens ab Juli 2001 lautet dagegen das EU-Verhandlungsmandat.
Die Zölle entscheiden in erster Linie über den Marktzugang von Waren und Dienstleistungen und somit über die Exportmöglichkeiten. Während der Mercosur sich durch eine möglichst schnelle Liberalisierung des EU-Agrarmarktes einen kräftigen Exportschub erhofft, versucht die EU-Agrarlobby die Marktöffnung solange wie möglich hinauszuzögern. Getreide, Rindfleisch, Milcherzeugnisse, Wein, Gemüse und nichttropische Früchte sind in der EU mit Zöllen belegt, die den Import aus Nicht-EU-Ländern wie den Staaten des Mercosur begrenzen. Der Zankapfel bei den anstehenden Verhandlungen ist somit klar, der Ausgang ungewiß.

Brasilien als Absatzmarkt

Nicht erst seit dem Rio-Gipfel steht der Mercosur im Blickpunkt der EU. Im Zeitraum von 1990-94 konnte die EU ihre Exporte in die Mercosur-Staaten mehr als verdoppeln, während die Einfuhren nur leicht stiegen. Die einseitige Liberalisierung seitens der Mercosur-Staaten zeigte Wirkung. Vor allem Brasilien, das zwischen 1990 und 1995 seine Außenzölle von durchschnittlich 52 Prozent auf 14 Prozent senkte, avancierte zum begehrten Absatzmarkt. Während in bezug auf ganz Lateinamerika die USA vor allem wegen des intensiven Handelsaustausches mit Mexiko immer noch der führende Handelspartner ist, hat die EU hinsichtlich des Mercosur die Nase vorn.
Über die Hälfte des Handelsvolumens der EU mit Lateinamerika entfällt inzwischen mit steigender Tendenz auf den Mercosur. Seit dem Entstehen des Mercosur verfolgt die EU das Ziel, diesen Absatzmarkt vertraglich abzusichern. So wurde am 15.12.1995 auf dem EU-Gipfel in Madrid ein Rahmenabkommen abgeschlossen, das die Voraussetzungen für die Gründung einer gemeinsamen Freihandelszone schaffen sollte und den Weg für die jetztige Vereinbarung ebnete. Mit Chile, das dem Mercosur assoziiert ist, wurde 1996 ein ähnliches Abkommen abgeschlossen.
Letzter Baustein der Lateinamerika-Strategie der EU ist Mexiko, das als Produktionsstandort aufgrund des Nordamerikanischen Freihandelsabkommens (NAFTA) den weitgehend unbeschränkten Zugang zum US-amerikanischen Markt gewährleistet. Das mit Mexiko im Dezember 1997 unterzeichnete Abkommen über wirtschaftliche Partnerschaft, politische Koordination und Zusammenarbeit ist noch nicht ratifiziert. Dieses Freihandelsabkommen enthält unter anderem eine Demokratie- und Menschenrechtsklausel, die in den letzten Monaten zu heftigen Diskussionen unter MenschenrechtlerInnen in Europa und Mexiko geführt hat. Ist es angesichts einer sich dramatisch verschlechternden Menschenrechtslage mit einer Standardklausel getan, oder bedarf es eines Überwachungsinstrumentariums zur Kontrolle der Einhaltung der Menschenrechte? Die EU-PolitikerInnen sehen diese Frage weniger verkrampft als die MenschenrechtlerInnen und hoffen auf eine Ratifizierung des Freihandelsabkommens noch in diesem Jahr, zumal es in bezug auf den Agrarsektor mit Mexiko weit weniger Streitpunkte als im Falle des Mercosur gibt. Hinsichtlich der Menschenrechtslage in Mexiko teilte der finnische Präsident Martii Ahtisaari im Februar auf einer Pressekonferenz mit, daß der Europäische Rat die Kontroverse über die vermeintliche Verletzung der Menschenrechte gegenüber den indigenen Völkern in Mexiko überwunden habe, nachdem auf diesem Gebiet deutliche Fortschritte zu verzeichnen seien. Ahtisaari amtiert seit 1. Juli als EU-Ratspräsident und ist somit Nachfolger von Kanzler Schröder.

EU gewinnt an Boden

Freie Fahrt also für den Freihandel, zumal die Gelegenheit günstig scheint, den USA im Rennen um den lateinamerikanischen Markt den Rang abzulaufen. Schließlich verließ Clinton den letzten interamerikanischen „Gipfel“ am 18. und 19. April 1998 in Santiago de Chile mit leeren Händen. Mehr als die Bekundung, daß am Ziel der gemeinsamen Freihandelszone festgehalten werde, gab es nicht zu verzeichnen. Der Grund ist der US-Kongreß, der Clinton hartnäckig die sogenannte Fast-Track-Autorität verwehrt, die ihm ein autonomes Verhandlungsmandat sichern würde – der Kongreß könnte dem Verhandlungsergebnis dann nur noch als Ganzem zustimmen oder es ablehnen. Ohne Fast-Track wollen sich die lateinamerikanischen Staaten aber nicht weiter an den Verhandlungstisch setzen. Die Freihandelsbestrebungen der USA hinsichtlich Lateinamerikas sind deswegen erst einmal ins Stocken geraten, während diejenigen der EU an Fahrt gewinnen. Dabei sind sie nicht zuletzt eine Reaktion auf die Versuche der USA, die lateinamerikanischen Ökonomien stärker an sich zu binden.
Nachdem der Hinterhof aufgrund der Verschuldungskrise und der damit einhergehenden wirtschaftlichen Stagnation als Produktionsstandort von den US-amerikanischen Unternehmen in den achtziger Jahren weitgehend gemieden wurde und selbst der Warenabsatz zurückging, änderte sich das Bild in der ersten Hälfte der neunziger Jahre schlagartig. Mit den ersten Anzeichen einer wirtschaftlichen Erholung und vor dem Hintergrund der entstehenden Wirtschaftsblöcke in Europa und Asien wurde die USA aktiv und wandte sich den lateinamerikanischen Ländern zu. Bereits am 27. Juni 1990 kündigte der damalige Präsident George Bush seine Initiative „Enterprise for the Americas“ an. Ziel: eine Freihandelszone von Alaska bis Feuerland. Als ersten Schritt in diese Richtung leitete Bush mit Kanada und Mexiko Verhandlungen über ein Freihandelsabkommen ein.
Sein Nachfolger Bill Clinton blieb der eingeschlagenen Linie treu. So ratifizierte der anfangs widerwillige Kongreß, der den Verlust von Arbeitsplätzen befürchtete, im November 1993 nicht zuletzt aufgrund Clintons massiven Einsatzes schließlich den Vertag zum North American Free Trade Agreement (NAFTA) zwischen den USA, Kanada und Mexiko. Auch das Ziel der gesamthemisphärischen Freihandelszone verlor Clinton nicht aus den Augen. Auf dem „Gipfel der Amerikas“ in Miami vom 9. bis 11. Dezember 1994 bot er den anwesenden 33 Staats- und Regierungschefs nord- und lateinamerikanischer sowie karibischer Staaten eine „Partnerschaft für den Wohlstand“ an. Der Gipfel endete mit der Unterzeichnung einer Erklärung und eines Aktionsplans. Bis zum Jahr 2005 sollen die Verhandlungen über eine die gesamte Hemisphäre umfassende Freihandelszone, die Free Trade of the Americas (FTAA), abgeschlossen werden. Seitdem tritt Clinton mangels Fast-Track auf der Stelle. Dessen ungeachtet bleibt das Hauptziel der Außenpolitik der Clinton-Administration ungebrochen: Absatzmärkte für US-amerikanische Waren zu suchen. Der Staatssekretär im Handelsministerium, Stuart Eizenstat, brachte es auf den Punkt: Es gehe darum, Jobs für Amerikaner im Inland zu schaffen, indem man die Märkte im Ausland öffne. Dementsprechend komme der Aufrechterhaltung der amerikanischen Führungsrolle in Sachen Marktöffnung und freier Welthandelsordnung außenpolitisch Priorität zu.
Die EU verfolgt dieselben Ziele. Die Vereinbarung von Rio ist ein Schritt in diese Richtung, nicht mehr und nicht weniger. Potential ist ohne Zweifel vorhanden, denn noch beträgt das Handelsvolumen mit den 480 Millionen LateinamerikanerInnen weniger als das mit den sieben Millionen SchweizerInnen. Ohne eine zumindest partielle Öffnung ihres Agrarmarktes wird die EU allerdings bei den Freihandelsverhandlungen mit Lateinamerika auf Granit beißen. So forderte der uruguayische Präsident, Julio María Sanguinetti, Ende Mai beim Treffen der sogenannten Rio-Gruppe, eines losen Zusammenschlusses von 14 lateinamerikanischen Ländern, die Europäer auf, ihre „protektionistischen Reflexe“ auszumerzen, und „im Prozeß der Liberalisierung fortzuschreiten.“ Diese Forderung ist mehr als berechtigt, denn wohin eine einseitige Marktöffnung führt, erfahren die Mercosur-Staaten um ihre Lokomotive Brasilien derzeit: in die Krise.

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