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Die Dezentralisierung des Mangels

Viele Besucher Kubas, die in den ersten Stunden oder Tagen nach ihrer Ankunft auf der Insel durch Havanna schlendern, sind entsetzt über den desolaten Zustand der meisten Straßen, Häuser und Wohnungen. Und in der Tat ist der visuelle Unterschied zu den Herkunftsländern der Besucher, wie Kanada, die Schweiz, Schweden oder Deutschland, dramatisch. Schnell wird der Grund dafür in verfehlter Politik, Misswirtschaft, oder einfach nur in der nationalen ökonomischen Notlage gesucht. Solche Faktoren mögen eine Rolle spielen, aber dennoch sollte man sich einige der Besonderheiten Kubas in Erinnerung rufen, die den ersten Eindruck schnell relativieren.

Havanna ist nicht Kuba

Wie bekannt, optierte die kubanische Regierung nach der Revolution für ein radikales Umlenken der Investitionen in Wirtschaft, Bildung, Kultur und soziale Dienste aus der Hauptstadt in die Provinzen, womit nicht nur landesweit eine größere soziale Gerechtigkeit erzielt, sondern auch der permanente Zuzug von Menschen aus den armen Regionen nach Havanna gestoppt werden sollte. Über eine lange Zeit gelang dies tatsächlich: Kuba dürfte das einzige Entwicklungsland sein, in dem die Bevölkerung in der Hauptstadt in den vergangenen dreißig Jahren weniger schnell gewachsen ist als im übrigen Land. Der Preis für diesen Erfolg war eine allgemeine Verwahrlosung der Bausubsstanz in Havanna mit Folgen bis hin zu zahlreichen Einstürzen morscher und überbelegter Wohnhäuser, die auch Todesopfer forderten. Gewinnerin dieser Politik war die bislang vernachlässigte Bevölkerung in den kleineren Städten des Landes, aber auch – so paradox es klingen mag – das mittlerweile denkmalgeschützte architektonische Kulturerbe aus der Kolonialzeit. Denn ohne Zweifel hätte eine blühende Bauwirtschaft in Havanna die gleichen städtebaulich katastrophalen Folgen gehabt wie sonst fast überall in West wie Ost. In der Tat sah der Masterplan für Havanna aus den 50er Jahren einen Totalabriß der Altstadt zugunsten einer Miniaturversion von Manhatten vor.

Wieviel kostet eine gute Politik?

In den Statistiken wird der Erfolg einer Wohnungspolitik gemeinhin (negativ) an der Zahl der Obdachlosen oder (positiv) der jährlich fertiggestellten Wohnungen gemessen. So auch in Kuba, wo das Defizit nach offiziellen Zahlen bei 600.000 Wohnungen liegt, während gleichzeitig nur rund 50.000 neue Einheiten pro Jahr entstehen. Ungeachtet der unrühmlichen Zahlen ist es sicher eine anzuerkennende Leistung für ein armes Land, dass Straßenkinder oder Obdachlose im Stadtbild nicht anzutreffen sind. Das zeigt, dass andere Parameter der Wohnungsversorgung mindestens genauso wichtig sind, und zudem gemessen an den Kosten eine viel größere Hebelwirkung haben können. Hier geht es zum Beispiel um den Zugang zu Wohnraum, dessen Kosten, und um den Kündigungsschutz.
Es versteht sich eigentlich von selbst, dass in einem sozialistischen Land das wichtigste Kriterium der Wohnungsverteilung die Bedürftigkeit und nicht die Zahlungskräftigkeit sein sollte. Das klassische Instrument dazu, ein Punktesystem in Verbindung mit einer Warteliste, findet auch in Kuba Anwendung. Es scheint logisch und gerecht, leidet aber unter bürokratischer Schwerfälligkeit und Gelegenheitskorruption. Daneben existieren aber noch alternative Verteilungsmechanismen, zum Beispiel Quoten für politische Flüchtlinge oder die Zuteilung über den Arbeitsplatz (insbesondere bei den sogenannten Mikrobrigaden, das heißt Gruppenselbsthilfe auf Betriebs- oder Nachbarschaftsebene) und schließlich die Eigenselektion durch Selbsthilfewohnungsbau. Diese Verteilungsmechanismen jenseits des Geldbeutels sind der Grund, weswegen Wohnungslage und -ausstattung in Kuba nicht gleichzeitig zur Manifestation des sozialen Status der Bewohner herhalten müssen. Daran änderte bisher auch die sehr populäre Praxis des Wohnungstauschs nichts, der permuta genannt wird, ein Vorgang, bei dem Qualitätsunterschiede fast immer durch materielle Transaktionen kompensiert werden. Die Einkommensunterschiede waren schließlich nicht sehr groß. Nachdem allerdings in den letzten Jahren immer mehr Familien durch Zusendungen aus dem Ausland oder halblegale Dollargeschäfte größere Devisenmengen ansparen konnten, droht eine stärker werdende sozial-räumliche Segregation als neues Phänomen.
Eine Wohnung zu bekommen ist eine Sache, aber genauso wichtig ist die Sicherheit, darin so lange bleiben zu können, wie man will, also der Kündigungsschutz. Von wenigen Ausnahmen abgesehen, ist Wohnraum in Kuba seit der Revolution unkündbar – eine nachhaltige Verbesserung für die Mieter, die den Staat kein Geld kostet. Doch jede Münze hat zwei Seiten. So wie viele Wohnungen hoffnungslos überbelegt sind, werden manche Großwohnungen nur von ein oder zwei Personen genutzt, und es gibt keine rechtliche Handhabe, um dagegen vorzugehen. Dies trifft sogar für die Luxusvillen der vorrevolutionären Bourgeoisie Havannas in Miramar und Siboney zu, sofern ihre ursprünglichen Eigentümer das Land nicht verlassen haben. Zwar wäre Untervermietung eine sinnvolle Option, sie ist aber gerade wegen des allgemeinen Kündigungsschutzes eine seltene Ausnahme: jeder potentielle Vermieter hat Angst, seine Untermieter nie wieder loszuwerden. Um diese Pattsituation zu entschärfen, wurden Mitte der 90er Jahre die rechtlichen Voraussetzungen für befristete Untermietverträge geschaffen, bei denen Staat, da es sich ja um gewerbliche Einkünfte handelt, über eine spezielle Gebühr mit verdient. Was das Ziel einer gerechteren Wohnraumverteilung angeht, wurden die Erwartungen enttäuscht. Denn die meisten der möglichen Vermieter können bei den notorisch niedrigen Einkünften der Kubaner keine Preise verlangen, die Anreiz genug sind, auf einen Teil ihrer Wohnung zu verzichten und das Risiko einzugehen, bei einer etwaigen Änderung der Rechtslage doch auf den Mietern sitzenzubleiben. Hinsichtlich der für Vermietung fälligen Lizenzgebühren ist das Modell allerdings ein voller Erfolg – zumindest für den Staat: Für die Vermietung von privatem Wohnraum an Ausländer, den einzig interessanten Kunden, fließen hohe Dollarbeträge an das staatliche Wohnungsinstitut. Damit soll die Sanierung des bestehenden Wohnraums durch das Ministerium finanziert werden.
Eine weitere zentrale Variable für eine zufriedenstellende Wohnung ist ihr Preis. Die zu Beginn der Revolution festgelegte Miete von 10 Prozent des Lohns reichte weder für die Amortisation der Baukosten noch für eine ordnungsgemäße Instandhaltung. Noch paradoxer wirkte sich diese soziale Preispolitik für Wohnraum ohne angemessenen Standard für diejenigen Bewohner aus, die bereits 20 Jahre Miete bezahlt und damit die ursprünglichen Baukosten längst an den (privaten oder staatlichen) Vermieter zurückbezahlt haben. In beiden Fällen sieht das Gesetz Mietfreiheit vor; die mit hohem Baualter immer notwendiger werdenden Reparaturen sind nicht mehr bezahlbar. Eine salomonische Lösung für dieses Problem wurde bereits 1984 gefunden: auf einen Schlag wurden allen Mietern die Wohnungen übereignet. Der Staat war so die Sorge um Verwaltung und Instandhaltung eines riesigen Wohnungsbestandes los, und die Bewohner genossen eine wesentlich größere Verfügungsgewalt über ihren Wohnraum bis hin zur Möglichkeit des Verkaufs. Man stelle sich vor, wieviele Probleme wir uns in Deutschland erspart hätten, wenn die DDR vor der Wiedervereinigung das gleiche gewagt hätte! Übrigens wurde in Kuba einer möglichen Spekulation gleichzeitig dadurch vorgebeugt, dass niemand mehr als eine Wohnung besitzen darf. Hinzugefügt werden muss aber noch, dass die Einheitsmiete – genau genommen die Zinszahlung für den Kauf der Eigentumswohnung – schrittweise aufgegeben wird. Dadurch soll gleichzeitig der Subventionsanteil des Staates reduziert werden, eine größere Kongruenz zwischen Wohnraum und konkretem Bedarf erzielt und über das Regulativ des Preises unterschiedlichen Konsumpräferenzen Rechnung getragen werden.

Vom Umgang mit der Krise

Niemanden verwundert es, dass nach Zusammenbruch der Beziehungen zu den ehemaligen Ländern des Rates für gegenseitige Wirtschaftshilfe (RGW) die Zahl der fertiggestellten Neubauten von einer ohnehin unbefriedigenden Zahl auf nahezu Null abbrach. Der Einbruch wurde noch verstärkt durch die Verwendung fast allen noch disponiblen Zements für fragwürdige Bunkerbauten, welche die Bevölkerung im Falle eines militärischen Angriffs auf das Land schützen sollten. Zynisch kann man diese Krise auch positiv auslegen: Denn nach jedem Tiefpunkt kann es nur wieder bergauf gehen, und das weckt neue Hoffnungen in der Bevölkerung. So sahen auch die Neubaustatistiken Ende der Neunziger Jahre besser aus als vor der Periodo Especial – allerdings wurden die Standards sichtbar reduziert. Noch bemerkenswerter ist, dass außer dem Bauministerium jetzt andere Bauträger stärker aktiv werden. Damit können die typischen Engpässe der früheren monopolistischen Struktur leichter umschifft werden. So haben mehrere Ministerien eigene Bauprogramme für ihre Angestellten aufgelegt. Kommunen und Stadtteilbüros schließen im Wohnungssektor direkte Kooperationsverträge mit dem Ausland. Weiter gibt es spezielle und quasi autonome Entwicklungsbüros für die Altstadtsanierung in Havanna, Santiago de Cuba und Trinidad mit eigenen Bauvorhaben, und eine beschränkte Anzahl von Nicht-Regierungs-Organisationen kanalisiert Spenden aus dem Ausland für den Wohnungsbau.
Aus Gründen, über die man nur spekulieren kann, wurde der erfolgreichsten und einfallsreichsten dieser Nicht-Regierungs-Organisationen, Habitat Cuba, im Sommer 2001 die Lizenz entzogen, wodurch viele ausländische Geber den Empfänger für bereits zugesagte Fördermittel verloren. Diese Entwicklung ist symptomatisch für den politischen Zick-Zack-Kurs nicht nur in der kubanischen Wohnungspolitik. Positiv ließe sich diese Strategie bestenfalls dahingehend interpretieren, dass die ständigen Wechselbäder in Kombination mit einer politischen Bereitschaft zum Experimentieren mit alternativen Ansätzen in der Öffentlichkeit den Eindruck einer kontinuierlichen Veränderung hinterlassen und Hoffnungen für die Zukunft nähren. Zudem weiß jeder, dass auch unpopuläre Maßnahmen in Kuba irgendwann passé sind. Diese bei Latinos so erfreuliche Flexibilität hat vermutlich Kuba bislang vor dem Schicksal Osteuropas bewahrt.
Ein anderes Beispiel für Kubas politisches Geschick, in bestimmten Situationen flexibel auf veränderte Rahmenbedingungen zu reagieren, zeigt sich in der Öffnung für mehr Mitbestimmung in Stadtentwicklungsfragen an der Basis. Ziemlich schnell nach Einsetzen der Wirtschaftskrise wurde deutlich, dass Kuba auf absehbare Zeit nicht in der Lage sein würde, die Erfüllung der Grundbedürfnisse aus dem Staatshaushalt zu garantieren. Die Versorgung wurde schrittweise auf dezentrale Problemlösungen umgestellt. Dadurch wurde eine bessere Nutzung lokaler Ressourcen und eine bessere Beteiligung der Bewohner bei der Lösung von Problemen erforderlich und auch möglich. Bürgerräte (Concejos populares) wurden für die Selbstverwaltung auf Stadtteilebene eingerichtet, und in Vierteln mit erhöhtem Krisenpotential Initiativgruppen (Talleres de Desarrollo Integral) ins Leben gerufen, die sich Sanierungsaufgaben, Kulturprojekten oder Umweltproblemen widmeten. Seit Beginn der wirtschaftlichen Erholung erhalten beide Einrichtungen für ihre Projekte auch öffentliche Mittel. Fast immer bringen direkte ausländische Patenschaften zusätzlich Devisen für selbstbestimmte Entwicklungsprojekte, und zwar ohne die nervigen Reibungsverluste einer Kanalisation durch die Ministerien. Natürlich kennt man heute vergleichbare Entwicklungen auch in anderen Ländern, wie zum Beispiel die dezentralen Gemeindebudgets in Porto Alegre/ Brasilien oder das Quartiersmanagement in deutschen Großstädten, aber im planwirtschaftlichen Kuba waren solche Reformen vor der Krise undenkbar.

Geben und Nehmen in der Entwicklungshilfe

Die Förderung der Stadtentwicklung durch Entwicklungshilfe trägt insbesondere in Havanna dazu bei, den Nachholbedarf auf Grund jahrzehntelanger Investitionssperren abzubauen. Die Abhängigkeit vom Ausland zeigt aber eine paradoxe Situation auf: In der Sozialpolitik ist Kuba, mit seinem hohen Bildungsstand und einer geringeren Säuglingssterblichkeit als in vielen Industrienationen kein Entwicklungsland. Im medizinischen sowie in einigen anderen Sektoren zählt Kuba sogar zu den Geberländern in der Entwicklungshilfe. Als Empfängerland dagegen benötigt die unter chronischer Liquiditätsschwäche leidende Wirtschaft in erster Linie Mittel für neue Investitionen, aber fast kaum Experten, wie sie in anderen Ländern sinnvoll erscheinen mögen. Deshalb werden Spenden zum Wiederaufbau beispielsweise des Malecón, der Uferstraße in Havanna, gerne angenommen.

Plattenbau à la cubana

Dabei tut sich der ehemalige Kolonialherr Spanien als Geberland besonders hervor und sichert sich nebenbei architektonische Perlen für eigene Kulturinstitute oder andere nationale Vertretungen. Im Tourismussektor führen die Joint- Ventures zu städtebaulich und architektonisch katastrophalen Hotelneubauten, denen auch die kubanische Fachwelt mit ihrer jahrzehntelang auf Plattenbau getrimmten Ingenieurausbildung wenig entgegenzusetzen hat. Überhaupt ist zu bedauern, dass in einem Land mit einem so reichen architektonischen Erbe nach der ersten Euphoriephase direkt nach dem Sieg der Revolution keine architektonisch bemerkenswerten Baudenkmäler mehr entstanden. Hier wäre ein Anstoß durch ausländisches Know-how, zum Beispiel in Form internationaler Wettbewerbe, eine positive Bereicherung und ein gewisser Ausgleich für den Exodus der begabtesten Jungarchitekten ins Ausland notwendig.
Keine Regel ohne Ausnahme. Die eingangs erwähnte Sanierung der Altstadt von Havanna ist in vieler Hinsicht einfalls- und erfolgreicher als der Umgang mit historischen Stadtkernen im Ausland. Die Finanzierung der Arbeiten erfolgt fast ausschließlich mit eigenen Mitteln, die aus einer Steuer stammen, die auf jeden in der Altstadt getätigten Handel in Devisen erhoben wird. Die autonome Sanierungsgesellschaft unter der Leitung des Stadthistorikers Eusebio Leal betreibt sogar eigene Gewerbebetriebe wie Hotels und ein Reisebüro zur Finanzierung der Stadterneuerung. Ein beachtlicher Prozentsatz dieser Einkünfte ist für soziale Einrichtungen und die Verbesserung der Wohnbedingungen der ansässigen Bevölkerung reserviert. Das Tourismusgeschäft wird absichtlich in bestimmten Straßenzügen konzentriert, um der Verdrängung der angestammten Bevölkerung in den übrigen Zonen vorzubeugen.
Die verstärkte Anwesenheit von Ausländern in Kuba erzeugte auch eine Nachfrage von diesem Personenkreis nach eigenen Wohnungen. Doch solange nicht genügend Wohnraum zur Deckung des nationalen Bedarfs besteht, ist der Verkauf von Wohnungen an Ausländer tabu. Allerdings werden mit Devisen zusätzliche Einheiten zum Verkauf an diese Zielgruppe zu Preisen um die 1000,- US$ pro Quadratmeter gebaut. Den Käufern wird allerdings kein automatisches Bleiberecht auf der Insel garantiert.
Die Krise hat also die ohnehin kritische Lage der Wohnungsversorgung in Kuba weiter verschlechtert, aber gleichzeitig den Weg für neue Initiativen und einen sichtbaren Aufschwung in der Wohnungsproduktion und in der Pflege des Stadtbildes freigemacht. Wechselhafte politische Entscheidungen beeinträchtigen allerdings die Kontinuität dieses Trends.

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