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“In jeder Hütte sitzt ein Kapitalist“

Als Sohn peruanischer Diplomaten wuchs de Soto in der Schweiz auf, absolvierte ein wirtschaftswissenschaftliches Studium und machte dort schnell Karriere. Erst als Volkswirt beim GATT, dann als Präsident der CIPEC, einem Interessenverband der kupferexportierenden Staaten, und von 1973 bis 1979 als Präsident eines der führenden Ingenieurberatungsunternehmen der Schweiz. Danach kehrte er nach Peru zurück als Manager eines Bergbauunternehmens, wechselte jedoch nach kurzer Zeit auf den Posten des Gouverneurs der peruanischen Zentralbank.
Verärgert über die katastrophalen Zustände in der peruanischen Wirtschaft, die durch Überregulierung, eine ausufernde Bürokratie und Korruption geprägt ist, startete er erste Untersuchungen. Zuerst noch auf die Vielzahl der Gesetze und Vorschriften bezogen, richtete er seine Untersuchungen später auf den informellen Sektor.
Dieser Begriff umschreibt den Teil der Gesellschaft, der nicht in der Lage ist, nach den formalen Gesetzen und Vorschriften zu leben und zu handeln, also zu informellem Handeln gezwungen ist. Es folgte die Gründung eines Instituts, des ILD (Instituto Libertad y Democracia) und eine intensive Feldforschung im informellen Sektor Limas.
Das Leben der Menschen im informellen Sektor wurde nach einer clever inszenierten PR-Kampagne schnell landesweit zum Thema. Auf Drängen des peruanischen Schriftstellers Mario Vargas Llosa, ebenfalls ein Verfechter marktliberaler Wirtschaftspolitik und späterer Präsidentschaftskandidat, verfasste de Soto 1986 sein erstes Buch „El Otro Sendero“ (Der andere Pfad). Darin beschreibt er detailliert die Situation der informellen Ökonomie und des informellen Wohnungsbaus im Lima der 80er Jahre. Grundtenor des Buches: Über die Abschaffung von bürokratischen Hürden und ausufernden Gesetzen und eine Legalisierung des informellen Landbesitzes seien ein wirtschaftlicher Schub und damit eine umfassende Verbesserung der Lebensbedingungen der Menschen möglich.

Wirtschaftguerilla im informellen Sektor

Der Titel bezieht sich auf die in den achtziger Jahren sehr präsente Guerillagruppe „Sendero Luminoso“ und spielt mit dem illegalen Status der Guerillagruppe, den de Soto für vergleichbar hält mit den Millionen Informellen in Lima, die sich ebenfalls mit einer Art Guerillataktik durch den Alltag schlagen.
Das Buch verfehlte seine Wirkung nicht. In den Zeiten des „verlorenen Jahrzehnts“, wie die wirtschaftliche Talfahrt Lateinamerikas in den achtziger Jahren auch bezeichnet wird, und des neoliberalen Umbaus in den westlichen Staaten wurde das Buch euphorisch aufgenommen. Die peruanische Regierung unter Fernando Belaúnde Terry bot de Soto an, an verschiedenen Reformprojekten in Peru mitzuwirken. Angeblich soll ihm auch mehrmals die Vizepräsidentschaft angetragen worden sein.

Der Glaube an den Markt
Ein Zeichen für den heute nur noch schwer verständlichen Glauben an die Allheilwirkung des Marktes ist, dass seine These nicht nur in den Führungsetagen von IWF und Weltbank breiten Anklang gefunden hat sondern auch bei vielen Nichtregierungsorganisationen ein zunehmender Marktoptimismus zu beobachten war.
Auf der Welle des Erfolges seines Buches mitgerissen, arbeitete de Soto im Folgenden an den verschiedensten Deregulierungsprojekten in Peru und Lateinamerika mit, und er ist mitverantwortlich für den Beginn eines umfassenden Legalisierungsprozesses von informellen Siedlungen in Peru. Mit Fujimoris Amtsantritt 1990 avancierte er zum wirtschaftlichen Berater und besonderen Vertreter des Präsidenten. 1992, nach dem „inszenierten“ Putsch von Fujimori, trennten sich jedoch ihre Wege.

Die Legalisierung informellen Landbesitzes

De Soto ist ein Vertreter des neoliberalen Diskurses. Die gängigen Schlagwörter wie Deregulierung und Bürokratieabbau tauchen bei ihm immer wieder auf. Das Neue bei de Soto aber ist, dass er neben den bekannten Forderungen noch eine weitere Forderung stellt: die Legalisierung von informellem Landbesitz. Er verknüpft mit dieser Forderung die Hoffnung, dadurch die mittellosen, vom Markt ausgeschlossenen BewohnerInnen der illegal errichteten Siedlungen der großen Städte in den Markt einzubinden. Und zwar mit der Annahme, durch die Legalisierung des Eigentums ergäben sich Möglichkeiten der Kreditaufnahme für Millionen Menschen, die vorher vom Kapitalmarkt ausgeschlossen waren. Die These erscheint brillant: Arme BewohnerInnen runtergekommener Elendssiedlungen verwandeln sich in Geschäftsleute, die mit Hilfe der Hypothek, mit der ihre Hütte belastet ist, den Weg aus der Misere antreten.
Die Politik nahm die These dankbar auf. Was wäre einfacher gewesen als all den Menschen Eigentumstitel zu geben und alles andere dem Markt zu überlassen? Einige lateinamerikanische Regierungen setzten immense Legalisierungsprogramme in Gang, so unter anderem in Chile, wo unter Pinochet allein über 500.000 solche Titel ausgestellt wurden. Oder in Peru, wo unter Fujimori bis zum Jahr 2000 ebenfalls weit über 500.000 Titel übergeben wurden. Insbesondere die peruanischen Aktivitäten wurden durch die Weltbank finanziell in erheblichen Umfang unterstützt. Nur: Von deutlicher Verringerung der Armutszahlen in all den Ländern war im Zusammenhang mit diesen Programmen eher weniger zu hören, ganz im Gegenteil. Die Praxis zeigt warum. Was veränderte sich denn für die Bewohner nach dem Erhalt eines Titels? Sind sie wirklich alle zu Kleinkapitalisten geworden?
Sie sind es nicht! Die Situation in den informellen Siedlungen stellt sich doch um einiges komplexer dar, als es sich bei de Soto vermuten lässt. Natürlich haben die BewohnerInnen ein starkes Interesse am Erhalt eines Titels, ohne Frage. Doch sind sie zu dem von de Soto propagierten Folgeschritt, den Titel mit der Aufnahme einer Hypothek zu gefährden, meist nicht bereit. Für viele bedeutet das eigene Heim einen jahrelangen, kräftezehrenden Kampf mit dem Staat und den Behörden. Meist in prekären sozialen Verhältnissen lebend, hatten sie sich einst zusammengeschlossen und in einer Nacht- und Nebelaktion ein Terrain besetzt. So die übliche Entstehung von informellen Siedlungen in Lateinamerika. Es folgte ein zähes Ringen mit der Staatsmacht, um einerseits die sofortige Räumung zu verhindern und andererseits die infrastrukturelle Ausstattung der neuen Siedlung mit Wasser, Abwasser und Strom voranzutreiben. Einige der Siedlungen, insbesondere die älteren, haben sich zu ganz normalen Stadtvierteln gemausert, mit zwei-, teilweise sogar dreigeschossigen Häusern. Das sollte allerdings nicht darüber hinwegtäuschen, dass sich die soziale Lage der Menschen kaum verändert hat. Insofern ist es verständlich, wenn den meisten das Risiko zu hoch erscheint, ihren einzig verwertbaren Besitz leichtfertig aufs Spiel zu setzen.

Wählerstimmen aus den informellen Siedlungen

Daran ändert auch de Sotos Argument nichts, wonach ein Titel Schutz bietet gegen eine Räumung der Siedlung durch die Polizei. Bei genauerer Betrachtung der Entwicklung der informellen Siedlungen in den letzten Jahren fällt auf, dass die Räumungen seltener geworden sind. Solange das Gelände nicht gerade auf teurem Spekulationsland oder in Sichtweite eines Villenviertels gelegen ist und entsprechend einflussreiche Gruppen die Polizei zum Handeln drängen, gibt es für die Polizei kaum einen Grund zum Einschreiten. Für die Politik wohl noch weniger, denn die hat längst erkannt, welches Potenzial sich in den informellen Siedlungen verbirgt. Wählerstimmen sind auch in Lateinamerika eine interessante Ware. Und nichts ist einfacher für einen Politiker, als sich als Schutzpatron für eine informelle Siedlung zu gebärden. Die Wählerstimmen jedenfalls sind ihm sicher. Insofern spielen Titel für die Sicherheit der Siedlungen eine untergeordnete Rolle.
Ein weiteres Argument gegen die Vorstellungen de Sotos ist die Tatsache, dass nicht alle informellen Siedlungen über eine Besetzung entstehen. So ist in den Städten des andinen Hochlandes in Kolumbien die illegale Parzellierung von Baugrund viel verbreiteter. Dabei wird Land illegal aufgeteilt, welches durchaus einen rechtmäßigen Besitzer hat. Die Illegalität bezieht sich dabei auf das Umgehen von Bauordnungen und Baugesetzen, nicht aber auf den Eigentumsstatus des Grundstückes. Die Ausgabe von Titeln wäre hier fehl am Platze.
Ähnlich die Situation in Medellín, wo ein Großteil der informellen Bebauung nie einen Anspruch auf einen Titel hätte, weil die Hütten in so genanntem Risikogebiet stehen. In Gebieten, die auf Grund ihrer Lage an steilen Hängen oder in Überschwemmungsgebieten von der Bebauung freigehalten werden müssten.
Soll mit Immobilien gehandelt werden, muss auch ein Markt dafür existieren. Die Akkumulation von Kapital ohne einen entsprechenden Markt funktioniert nicht. Dieses Problem sehen auch die Banken in Lateinamerika und sind nicht unbedingt davon begeistert, Grundstücke und Immobilien als Sicherheit zu akzeptieren, die sie später gar nicht wieder los werden könnten. Das Nichtvorhandensein eines entsprechenden Immobilienmarktes für Wellblechhütten liegt vor allem daran, dass die meisten Immobilien, die eigentlich den Markt ausmachen könnten, von den EigentümerInnen selbst bewohnt werden und damit für den Verkauf uninteressant sind. Interessant sind auch die Beobachtungen in informellen Siedlungen in Venezuela, wo es regelrecht Angst vor Vermietung gibt. Angst davor, dass der Mieter zur Legalisierungsbehörde geht und dort einen Anspruch auf die Hütte vorweist. Sicherlich, die Stärkung des Rechtes auf Eigentum ist eine zentrale Forderung de Sotos. Aber sie vollzieht sich nicht allein durch die Einrichtung von Kataster- und Grundbuchämtern. Dieses Gesetz müsste auch geschützt werden. Nur von wem?
Die Attraktivität der Legalisierungspolitik für die Regierungen in Lateinamerika liegt auf der Hand. Auch wenn die Räumungsgefahr längst nicht mehr so akut ist wie in der Vergangenheit, ist das Gefühl von Sicherheit – und sei es auch nur eine scheinbare Sicherheit – wichtig für die Menschen. Dass sich mit diesem Gefühl auch Wahlen gewinnen lassen, hat Fujimori im Wahlkampf für seine dritte Wiederwahl im Jahr 2000 eindrucksvoll bewiesen. Erst wurde den Kommunen die Verantwortung für die Titulierung entzogen – und zwar genau in dem Moment, in dem die Opposition in Lima drauf und dran war, mit diesem Thema den wichtigen Bürgermeisterposten der Metropole zu erringen. Mit Unterstützung der Weltbank wurde dann eine nationale Titulierungsbehörde (COFOPRI) gegründet, die direkt dem Ministerium des Präsidenten unterstellt war, und in den acht größten Städten des Landes mit der Ausstellung der Titel begonnen.
Fujimori wurde nicht müde zu verkünden, was er sich bis zum Jahr 2000 vorgenommen hatte: Eine Million Titel sollten bis dahin ausgestellt werden. Spätestens jetzt wurde vielen PeruanerInnen klar, dass die Ausgabe von Titeln nur die eine Seite der Medaille war. Die vielleicht wichtigere war der ausgezeichnete Wahlkampfeffekt der Kampagne. Legalisiert wurde nach dem Rasenmäherprinzip, eine ordentliche Prüfung der zu legalisierenden Territorien war da nicht mehr möglich. Die Qualität musste sich der Quantität beugen, zu Lasten einer zukunftsorientierten Stadtentwicklung.
Die Politik der Titulierung ist nicht nur populär, sondern auch finanziell sehr attraktiv gegenüber anderen Strategien, wie etwa dem öffentlich finanzierten Wohnungsbau oder großen infrastrukturellen Investitionen in die Siedlungen. Die Kosten für die Schaffung einer Agentur zur Ausgabe von Titeln sind gering. Zumal, wenn die BewohnerInnen verpflichtet sind, einen Teil der Kosten über Gebühren mitzutragen.
Genau hier liegt einer der großen Knackpunkte an de Sotos Theorie. Er suggeriert bei den Regierungen die Annahme, dass sie nichts weiter tun müssten, als massiv Titel im Land zu verteilen, um sich dann zurücklehnen zu können und den Volkskapitalismus wachsen zu sehen.
So entpuppt sich die Theorie als rein neoliberale Strategie mit einer Prise Populismus. Da kann de Soto noch so wettern gegen Strukturanpassung und Stabilisierungspolitik seitens des IWF, er fährt auf dieser Schiene mit. Er muss sich zudem fragen lassen, wer hier eigentlich von wem profitiert. Schließlich sind gerade auf dem Immobilienmarkt die Ärmsten selten die Hauptnutznießer, sondern meistens genau die Schichten, die von de Soto eigentlich für die Unfähigkeit verantwortlich gemacht worden sind, den informellen Sektor zu integrieren: die Mittel- und Oberschichten Lateinamerikas.

Mythos Volkskapitalismus

Die angestrebte Integration der untersten Einkommensschichten in den Kapitalmarkt könnte für diese ein weiteres unabsehbares Risiko bedeuten, galten doch gerade sie während der letzten großen Finanzkrisen Lateinamerikas – nach einem freilich zynischen Argument – als eher resistent. Nun könnten sie das Schicksal jener teilen, die nach den turbulenten Finanzkrisen Lateinamerikas als KreditnehmerInnen in die Knie gezwungen worden sind.
Der Gedanke vom florierenden Volkskapitalismus erscheint bei genauerer Betrachtung als Mythos. Doch de Soto besitzt Einfluss. In den Kommentare auf dem Cover seines neuesten Werkes feiert das Who is Who der neoliberalen Szene ein Buch, das sich eigentlich an die ärmsten Schichten der Gesellschaft richtet. Ein Widerspruch?
Richtig brisant ist allerdings die Tatsache, dass de Soto mit seiner These um die Welt tingelt, in der Annahme, den weltweiten Lösungsschlüssel für das Ende der Armut in Händen zu halten. Die Liste der Stationen seiner Reiseroute ist lang. Putin träumt vom Volkskapitalismus, der thailändische Ministerpräsident auch. Und dank seines immensen Einflusses in Washington werden die entsprechenden Programme auch weiterhin von der Weltbank finanziert.

Wem nützt das?

Man kann von de Sotos Thesen halten was man will, doch sollte man der verwirrenden Aufmachung seiner Werke nicht auf den Leim gehen. Er ist zwar aufgrund seiner jahrelangen Feldforschung ein Kenner der informellen Ökonomie, aber seine Lösungsvorschläge sind beim besten Willen nicht zielgruppenorientiert. Im Gegenteil. Sie nützen eher denjenigen, die von der miserablen Lage der vielen Menschen im informellen Sektor Lateinamerikas profitieren und traditionell nicht an einer Änderung der Situation interessiert sind – den Oberschichten und politischen Eliten Lateinamerikas. Ein wirklicher Veränderungswille an der Situation der Informellen ist auch in Washington, trotz gegenteiliger Behauptungen, nicht vorhanden. Es wundert nicht, wenn auch weiterhin, entgegen allen Analysen und Untersuchungen, am Projekt der Legalisierung festgehalten wird.

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