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Rettet die Weltbank den Regenwald?

Satellitenbilder der jüngsten Erhebung zeigen deutlich, daß in einem Zeitraum von zwei Jahren (von Mitte 1992 bis Mitte 1994) 14.896 km² Regenwald zerstört wurden. Dies bedeutet einen Anstieg von immerhin 34 Prozent gegenüber dem Zeitraum 1990-1991. Insgesamt sind inzwischen 469.978 km² Primärwald vernichtet worden, was etwa 12 Prozent des Waldbestandes der Region entspricht. Diese von dem brasilianischen Regierungsinstitut INPE gelieferten Zahlen sind die offiziellen Angaben der Regierung, die in der Vergangenheit oft erheblich unter den Daten anderer Institutionen lagen.
Die Zahlen schlugen ein wie eine Bombe, hatte die brasilianische Regierung doch versucht, eine gewisse Entwarnung zu geben. Die immensen Entwaldungsraten von über 20.000 km² pro Jahr in den siebziger und achtziger Jahren hatten sich Anfang der neunziger Jahre fast halbiert. Zwar liegen die neuen Zahlen immer noch erheblich unter den alten Spitzenwerten, aber es kann nicht mehr davon ausgegangen werden, daß eine Tendenz zu Minderung der Entwaldung stabilisiert worden ist. Im Gegenteil, die Kritiker, die in den niedrigeren Zahlen von 1989 -1999 eher die Auswirkungen der Wirtschaftskrise sahen als eine Folge gezielter Politikbemühungen oder verbesserter Kontrollen, scheinen recht zu behalten.

Ungebremster Holzeinschlag

Ein vom brasilianischen Umweltministerium und der Weltbank herausgegebenes Papier zum Bonner Treffen zitiert die brasilianische Umweltbehörde IBAMA, die drei Hauptursachen in der erneuten Zunahme der Entwaldung sieht: den illegalen Holzeinschlag, die Ausweitung der Viehweiden und den Bau von Straßen. Dies ist eigentlich nichts Neues, allerdings hat sich in den letzten Jahren in Amazonien eine bedeutende und schwerwiegende Veränderung ergeben: Während vor noch etwa 10 Jahren die Auswirkungen des kommerziellen Holzeinschlages in der Region gering waren, hat sich dies bis heute drastisch geändert. Um es nur mit zwei Zahlen zu dokumentieren: Para, der wirtschaftlich bedeutendste Bundesstaat der Amazonasregion, exportierte 1988 Holz im Volumen von 492.000 Kubikmetern, 1992 waren es schon 922.500 Kubikmeter. In einem Zeitraum von 10 Jahren (1982-1992) hat sich das registrierte Volumen an eingeschlagenem Holz fast verdreifacht. Und selbst nach Regierungsangaben kommt nur ein zu vernachlässigender Anteil von weniger als 1 Prozent dieses Holzes aus nachhaltiger Nutzung.

Das Pilotprogramm – ein innovativer Ansatz in der Entwicklungspolitik?

Es fehlt also nicht an guten Gründen für konkrete Aktionen zum Schutz der brasilianischen Regenwälder. Das Pilotprogramm, das während des G-7 Treffens 1990 in Houston, auf die Initiative Kohls hin, ins Leben gerufen wurde, wird inzwischen als das größte internationale Programm für nachhaltige Entwicklung angepriesen. Es beeindruckt dabei weniger durch die Summe der Geldmittel, denn 250 Millionen US$ für das gesamte brasilianische Amazonasgebiet sind letztendlich eher bescheiden. Dafür steht hinter dem Pilotprogramm eine geballte politische Kraft: Die G-7 (+EG) und die Weltbank vereint können gegenüber der brasilianischen Regierung natürlich eine große Verhandlungsmacht in die Waagschale werfen. Die G-7 Staaten fungieren dabei als Geldgeber (die Bundesregierung steuert etwa 2/3 der Gesamtsumme bei), während die Weltbank koordiniert. Die administrative Struktur des Pilotprogramms ist hochkomplex. Es vereinigt eine multilaterale Finanzierung über einen Regenwaldfond, in den die Geberstaaten einzahlen, mit sogenannten bilateral-assoziierten Projekten. Den innovativen Charakter des Programms macht jedoch nicht dieser eher problematische Komplexitätszuwachs aus, sondern folgende Merkmale:
– Das Programm verfolgt einen policy-Ansatz. Das heißt, daß im Mittelpunkt nicht konkrete Projekte (die es durchaus gibt) stehen sondern die Beeinflussung und Umformulierung der Politiken, die zur Vernichtung der Wälder führen.
– Das Programm bekennt sich zum Ideal einer nachhaltigen Entwicklung und setzt konkret das Ziel, eine Reduzierung der Entwaldungsrate zu erreichen. Mit der Unterschrift zu dem Programm hat sich auch die brasilianische Regierung diesem Oberziel verpflichtet.
– Nichtregierungsorganisationen und soziale Bewegungen sind in das Programm einbezogen. Zwei Unterprogramme beziehen sich direkt auf wichtige soziale Gruppen des Regenwaldes: das Programm zur Demarkierung von Indianergebieten und das Programm für die Einrichtung von Sammelreserven für Kautschukzapfer.
– Etwa 12 Prozent der Gesamtmittel sollen direkt an NGOs fließen, in sogenannte Demonstrativprojekte. In den anderen, den sogenannten strukturellen Programmen geht es zum Beispiel um die Stärkung der Landesumweltbehörden, um die Förderung von Forschungszentren und die Einrichtung von Naturparks. Bisher hat sich die Umsetzung dieser einzelnen Programmteile schwerfällig angelassen, aber in diesem Jahr ist der Mittelfluß doch einigermaßen in Gang gekommen.

Grenzen des Pilotprogramms

Entscheidendes Merkmal des Pilotprogramms soll die Einbeziehung der “Zivilgesellschaft” in Ausarbeitung und Umsetzung der einzelnen Programmteile sein. Die GTA (Grupo de Trabalho Amazônico, Arbeitsgruppe Amazonien), ein Zusammenschluß von NGOs, wurde eigens gegründet um die Begleitung des Pilotprogramms zu garantieren und umfaßt inzwischen über 300 Organisationen, von größeren Dachverbänden bis hin zu Basisgruppen. Und so waren in Bonn auch die NGOs vertreten. Die GTA durften drei Repräsentanten schicken: einen Vertreter der Kautschukzapfer, einen Indio (des Dachverbandes COIAB) und einen Vertreter der Organisation der traditionellen Fischer. Deutsche (Urgewald, Kobra) und internationale NGOs (WWF, Friends of the Earth) waren mit vier Personen vertreten. Angesichts der über 50 Regierungsvertreter, Unternehmer und Berater von internationalen Entwicklungsagenturen war die Präsenz von sieben Exemplaren der “Zivilgesellschaft” doch eher bescheiden. Aber immerhin hatten sowohl die deutschen wie auch die internationalen und brasilianischen NGOs (ein joint-venture von Friends of the Earth und GTA) Dokumente zum Stand des Pilotprogramms erarbeitet.
Bei beiden Dokumenten fällt zunächst auf, daß die Kritik an dem Pilotprogramm eher vorsichtig formuliert ist und von einer Zustimmung zu den Grundideen des Programms ausgeht. Tatsächlich sieht das Pilotprogramm vor, die Forderungen der indianischen Völker und der Kautschukzapfer umsetzen. Es geht also eher um die Garantie der Umsetzung, als darum grundsätzliche Kritik zu üben. Jenseits von Detaildiskussionen über einzelne Subprogramme ergibt sich die zentrale Fragestellung, ob das Pilotprogramm tatsächlich seinem policy-Ansatz gerecht werden kann.
Beide Dokumente stellen fest, daß die Realität von einer Kohärenz des Pilotprogramms mit anderen politischen und ökonomischen Interventionen in Amazonien weit entfernt ist. So hat die brasilianische Regierung mit dem Erlaß des Dekrets 1775 die Überprüfung aller Demarkierungen von Indianergebieten zugelassen und damit große Unsicherheit und Proteste provoziert. Zwar haben die zuständigen Behörden inzwischen fast alle Einsprüche zurückgewiesen, doch die rechtlich Lage von immerhin acht Indianergebieten (zwei davon fallen unter das Pilotprogramm) bleibt vorerst ungeklärt.

Letztendlich Erschließungspolitik

Ein großer Entwicklungplan (Brasil em Acçâo) von der Regierung FHC im August diese Jahres lanciert, sieht Investitionen im Infrastukturbereich von 54 Milliarden US$ bis 1998 vor. Von den insgesamt 42 Projekten entfallen sechs mit einem Volumen von 2.3 Millarden auf die Amazonasregion. Die Mittel sind dabei ausschließlich für Projekte der allertraditionellsten Art vorgesehen: Ausbau von Wasserstraßen, Bundesstraßen und der Energieversorgung. Amazonaspolitik wird so immer noch als Erschließungspolitik verstanden.
Die Infrastrukturprojekte im Regierungsprogramm bestätigen die Wahl von Integrationsachsen als regionale Entwikklungsstrategie. Auch die Sprache dieser Pläne betont das nachhaltige Wachstum in Gegensatz zu einer nachhaltigen Entwicklung (GTA /Friends of the Earth).

Mehr Macht für die Weltbank dank NGOs?

So fällt die Schlußfolgerung nicht schwer, daß das Pilotprogramm bisher nicht zu einem Schlüssel für ein grundsätzliche Umorientierung der brasilianischen Amazonaspolitik geworden ist. Eine andere Kritik findet zumindest Eingang in das Dokument der GTA und Friends of the Earth: Das Pilotprogramm behandelt Amazonien als großen Wald und reduziert damit eine komplexe soziale Realität auf eines ihrer (allerdings zentralen) Elemente. Damit bekommt das Programm einen starken naturschützerischen Akzent, der nur noch die sozialen Gruppen einschließt (indigene Völker und traditionelle Sammler), die vermeintlich leicht an Schutzkonzepte anzukoppeln sind. Weitgehend ausgegrenzt bleiben dabei die KleinbäuerInnen, die mit Abstand größte Gruppe auf dem Land. Ausgeblendet wird auch, daß in Amazonien, im Gegensatz zu allen Klisches, inzwischen fast 60 Prozent der Bevölkerung in Städten lebt.
Alle diese Kritiken gehen davon aus, daß das Pilotprogramm eher unzureichend als falsch ist. Tatsächlich hat das Pilotprogramm durch die Einbeziehung von Kautschukzapfern, Indios und zahlreichen NGOs einen Grad von Legitimität erreicht, der von außen schwer zu kritisieren ist. Und offensichtlich haben die beteiligten brasilianischen Gruppen wenig grundsätzliche Einwände hervorzubringen. Allerdings bleibt bis heute die Frage unbeantwortet, ob die Beteiligung der Zivilgesellschaft ein Programm legitimiert, das diese letztendlich nicht oder nur marginal beeinflussen kann, oder ob hier im Umfeld der internationalen Kooperation neue Handlungsspielräume eröffnet werden können, die tatsächlich Positionen stärken, die der Regenwaldvernichtung und der damit verbundenen Marginalisierung der traditionellen Bevölkerung Einhalt gebieten kann.
Bei aller Kritik im Einzelnen sehen die beteiligten brasilianischen Gruppen im Pilotprogramm doch einen Ansatz, der erfolgversprechend ist und dessen Umsetzung ernsthaft versucht werden sollte. Das Pilotprogramm steht dabei nicht allein, sondern auch andere Programme, die durch die Weltbank und die Interamerikanische Entwikklungsbank koordiniert werden, haben inzwischen die Beteiligung auf ihre Fahnen geschrieben. Hier stellt sich natürlich die Frage, inwieweit NGOs dazu dienen, über eine fragmentierte Beteiligung an spezifischen Projekten, bei denen sich dann oft noch Beteiligung mit dem Empfang von Geldmitteln verknüpft, den internationalen Banken über ihre Legitimationskrise hinwegzuhelfen. Der Weltbank kann jedenfalls ein Unternehmen wie das Pilotprogramm, zu dem sie noch dazu keinen Pfennig beigesteuert hat, nur hochwillkommen sein, um ihre Öffnung hin zu Umweltbelangen zu demonstrieren.
Im Falle des Pilotprogramms gibt es aber noch einen besonderen Aspekt zu beachten. Sein Entstehen ist zum einen sicherlich eine Konsequenz der Kritik an zerstörerischen Projekten der internationalen Kooperation in Amazonien, zum anderen aber auch Ausdruck von Tendenzen, bestimmte Probleme als globale Aufgaben zu definieren. Das Pilotprogramm selbst nimmt in seiner offiziellen Begründung ausdrücklich auf zwei globale Aspekte der Regenwaldzerstörung Bezug: den Beitrag des Abbrennens des Regenwaldes zu den Kohlendioxyd Emissionen und die Verminderung der Artenvielfalt. Auch das bereits zitierte Papier von Weltbank und brasilianischem Umweltministerium stellt fest, daß die nachhaltige Entwicklung der Ökosysteme der tropischen Regenwälder Brasiliens eine globale Herausforderung ist.
Aber was heißt das konkret? Zunächst einmal, daß Brasilien internationale Mittel bereitgestellt werden müßten, um Aufgaben zu lösen, die globale Aspekte beinhalten. Zum anderen aber bedeutet es auch, daß Definitionsmacht neu verteilt wird, weg von nationalen hin zu internationalen Instanzen. Für NGOs und soziale Bewegungen, die durch nationale Instanzen drangsaliert oder auch brutal unterdrückt werden, kann dies zunächst durchaus attraktiv erscheinen. Aber ist es dies auch auf lange Sicht? Oder laufen NGOs da nicht Gefahr, zum Spielball von Interessen zu werden, die sie gar nicht mehr kontrollieren können?
Nur scheint es, daß dies eher eine Frage langfristiger Perspektiven ist. Die angeführte Kritik, daß das Pilotprogramm bisher seinem policy-Ansatz nicht gerecht wird, weist eher in eine andere Richtung: Nicht daß die Weltbank enorme Definitionsmacht in Amazonien gewinnt, sondern daß es – trotz Weltbank und G-7 – ein marginales Programm bleibt. Dann wäre also weniger ein neues hegemoniales Projekt zu fürchten als (postmoderne) Beliebigkeit nach dem Modell des Supermarktes: Der ist zwar bei weitem kein ökologisches Projekt, bietet aber doch auch inzwischen Ökowaschpulver und Müsli aus biologisch-organischem Anbau an. Das Pilotprogramm diene dann wohl der Befriedigung der Umwelt-, Regenwald- und Indianerlobby, die sich zwar lautstark artikuliert, aber auf lange Sicht doch immer marginal geblieben ist.
Das Bonner Treffen jedenfalls belegt eher die Marginalitätsthese. Die brasilianische Seite (Regierung wie NGOs) hatte offensichtlich gehofft, daß in Bonn eine zweite Phase des Pilotprogramms eingeläutet werden könnte, bei der dann eine ursprünglich in Aussicht gestellte Milliardensumme ins Spiel käme. Stattdesen bekräftigten lediglich Deutschland und die EU die Außsicht auf eine zweite Phase. Und die Bundesregierung zog es vor, statt eine bereits angekündigte Aufstockung der Gelder für die NGO-Projekte zu ratifizieren, auf eine gleichere Verteilung der Finanzierungslasten unter den Geberländern zu pochen. Auch hier ließ anscheinend Waigel grüssen.

KASTEN:
Die Jahrestagung des Pilotprogramms fand in diesem Jahr vom 9. bis 12. September in Bonn statt. Um Einfluß auf diese Konferenz und den entsprechenden politischen Prozeß zu nehmen wurde von deutschen NGOs eine öffentliche Erlärung zum Pilotprogramm und der Politik, in die es eingebunden ist, abgegeben. Auch die LN schloß sich dieser Erklärung an.
Aus der Erklärung deutscher NGOs zur Teilnehmerkonferenz des Pilotprogramms:
(…)Wenn die G7 und andere Industrieländer über Sachstand und Perspektiven des “Pilotprogramms zur Bewahrung der Tropenwälder in Brasilien” beraten, können sie ihre Verantwortung für die Folgen ihrer Außenwirtschaftsbeziehungen nicht ignorieren. Für den Erfolg ist nicht nur die Kohärenz der brasilianischen Politik erforderlich, sondern auch die Kohärenz der Außenwirtschaftspolitik der Industrieländer mit den Zielen des Pilotprogramms. Über sechs Jahre nach seiner Initiierung besteht die Herausforderung an die Industrieländer darin, ihre außenwirtschaftliche Verantwortung anzuerkennen und praktische Schritte zu unternehmen, um Ziele des Pilotprogramms durch das Handeln aller relevanten Ressorts zu unterstützen.
Zur Teilnehmertagung 1996 stellt sich dementsprechend eine Reihe aktueller Herausforderungen an die Träger des Programms:
– Die Teilnehmer sollen den dringendsten sozialen und ökologischen Anliegen, darunter an erster Stelle der Schutz der indigenen Völker, in der Programmdurchführung einen höheren Stellenwert geben und diese zu einem beschleunigten Abschluß bringen.
– Die Teilnehmer sollen die politischen, finanziellen und zeitlichen Aktivitäten auf die öko-sozialen Kernpunkte dieses Programms konzentrieren, damit es den Charakter eines echten Pilotprogramms gewinnt.
– Die Industrieländer sollen eine praxisorientierte Überprüfung ihrer Außenwirtschaftsbeziehungen mit dem Ziel auf den Weg bringen, die dem Pilotprogramm entgegenwirkende Einflüsse zu korrigieren und solche Außenbeziehungen zu unterstützen, die den Zielen des Pilotprogramms förderlich sind.
– Nach der langen Stagnation in ihrer Indianerpolitik soll die brasilianische Regierung die Demarkierung und den nachhaltigen Schutz der Indianergebiete zügig voranbringen und die juristischen und politischen Rahmenbedingungen entsprechend den Forderungen der betroffenen Indianer gestalten. Zudem soll die brasilianische Regierung weitere deutliche Schritte in Richtung auf Tropenwaldschutz und fort von riskanten Erschließungsstrategien unternehmen.
Der Bedrohung der brasilianischen Tropenwälder kann nur mit einem strategischen, kohärenten Entwurf begegnet werden, der die hier skizzierten Elemente integriert. In dem Maße, wie die Teilnehmer des Programms entsprechende Schritte unternehmen, kann das Pilotprogramm zu einem wichtigen Beitrag für eine zukunftsfähige Entwicklung werden.

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