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Staatlichkeit ist Verhandlungssache

Das staatliche Gewaltmonopol gehört nicht nur zu den zentralen Pfeilern eines jeden Staates. Es bietet auch einen guten Ausgangspunkt, um die Rolle der lokalen „Machthaber“ – als politische Intermediäre – in Lateinamerika zu erhellen. Allerdings ist schon der Begriff des staatlichen Gewaltmonopols problematisch, weil in keiner Gesellschaft alle Formen der Gewaltsamkeit exklusiv im Staat verortet werden können. Es handelt es sich eher um eine effektive staatliche Zentralisierung der Gewalt, denn um eine Monopolisierung. In den meisten lateinamerikanischen Ländern (Ausnahmen bilden Chile, Uruguay und Costa Rica) fällt nun auf, dass hier bis heute die Gewalt nicht effektiv im Staat zentralisiert werden konnte. Der Zentralstaat muss sich daher immer wieder mit den lokalen Machthabern und deren Interessen arrangieren, um die allgemeine politische Stabilität gewährleisten zu können und die konkrete Präsenz des Staates auf lokaler Ebene zu verhandeln.

Das koloniale Erbe

Dies hat vor allem historische Gründe. Die spanischen und portugiesischen Kolonialmächte verfügten zu keiner Zeit über die Ressourcen und auch nicht über den politischen Willen eine umfangreiche und effektive Kontrolle über ihren Kolonialbesitz auszuüben. Vielerorts wurde diese Kontrolle deshalb an lokale politische Agenten delegiert. Diesen wurden formell und informell gewisse Privilegien und Rechte zugestanden, die sie auch gerne übertreten konnten, so lange sie nur für Ruhe, Ordnung sowie den notwendigen Ressourcentransfer „nach Hause“ sorgten und die Herrschaft der jeweiligen Königshäuser nicht offen herausforderten oder ihr schadeten. Diese Situation wurde durch die Unabhängigkeitsprozesse zwar modifiziert, jedoch nicht wirklich überwunden. Vielmehr waren es diese lokal verankerten Machthaber, die von der Schwächung der Kontrollmacht der jeweiligen Hauptstädte profitierten. Nach der Unabhängigkeit bildeten sich ab der Mitte des 19. Jahrhunderts in den meisten lateinamerikanischen Staaten so genannte liberal-oligarchische Regime heraus. Neben einer verstärkten Integration der lateinamerikanischen Exportwirtschaften in den Weltmarkt, vermochten es diese zwar, im Inneren die Staatsapparate deutlich weiter zu zentralisieren und den Staat durch den Ausbau der Infrastruktur geographisch näher an die Bevölkerung zu bringen. Man denke hier nur an die vom mexikanischen Präsidenten Porfirio Díaz initiierte massive Erschließung weiter Teile Mexikos durch Eisenbahnen und die damit einhergehende Ausdehnung des staatlichen Zugriffs auf die lokale Bevölkerung. Im Kern basierten diese Regime jedoch unverändert auf einem Pakt zwischen den politischen Eliten in den jeweiligen Hauptstädten und lokalen Machthabern. Letzteren wurden inoffiziell weiterhin erhebliche Freiräume für die individuelle Ausgestaltung ihrer lokalen Herrschaftsbereiche und Einflusszonen zugestanden – zumindest so lange, wie sie durch ihr Verhalten nicht die Stabilität dieser Arrangements bedrohten. Nun ließe sich einwenden, dass diese Struktur mit Beginn des 20. Jahrhundert und den nachfolgenden politischen Entwicklungen überwunden wurde. Immerhin denkt man bei den relativ erfolgreichen populistischen Entwicklungsstaaten und den bürokratisch-autoritären Militärdiktaturen kaum an ein intern fragmentiertes und permanent zwischen lokalen und hauptstädtischen Eliten ausgehandeltes Herrschaftsarrangement. Bei näherem Hinschauen wird jedoch genau dies deutlich: Die populistischen Staaten waren für ihre Entwicklungsprojekte ebenso auf die Unterstützung der lokalen Machthaber angewiesen wie die „Putsch-Koalitionen“ (O’Donnell) aus Militärs und internationalisierten Kapitalfraktionen in den bürokratisch-autoritären Staaten. Nicht zuletzt die von den brasilianischen Militärs eingeleiteten Dezentralisierungsmaßnahmen und umfangreichen subnationalen Reformprogramme sind in diesem Kontext exemplarisch. So schuf die Militärregierung beispielsweise mehr als 200 parastaatliche Unternehmen und Banken, deren Kontrolle exklusiv an der von lokalen Eliten dominierten bundesstaatlichen und Gemeindeebene angesiedelt war. Auf diese Weise versuchte sie, über Entscheidungs- und Ressourcentransfer lokale Machthaber in ihr Projekt einzubinden. Ähnliche Entwicklungen finden sich auch während der zweiten argentinischen Militärdiktatur von 1976-1983. Auch die demokratischen Transitionsprozesse der letzten Jahrzehnte haben an dieser Grundstruktur substantiell wenig geändert, auch wenn sie sie entscheidend modifiziert haben.
Die meisten Staaten Lateinamerika sind also in ihrem Inneren als sehr fragmentierte politische Gebilde zu verstehen. Diese Fragmentierung eröffnet die Möglichkeit für die Entstehung politischer Intermediäre, die aufgrund ihrer starken lokalen – kulturellen und/oder ethnischen – Verankerung und der nur sehr geringen sozialen Einbettung des Staates in der Lage sind, sich zwischen Staat und Bevölkerung zu schieben. Sie sind das Nadelöhr durch das jedes zentralstaatliche politische Projekt hindurch muss. In diesen lokalen Räumen, in denen der Staat nicht in der Lage ist, als Agent effektiver sozialer Kontrolle zu agieren, entstehen auf lokaler Ebene autonome Herrschaftsräume, in denen alternative, durch personalistische und klientelistische Formen der Machtausübung gekennzeichnete Ordnungsmuster dominieren. Nicht selten werden diese von der dortigen Bevölkerung als legitim betrachtet. Dies bedeutet, dass hier die Durchsetzung von in der Hauptstadt entworfenen politischen Projekten, aber auch die Aufrechterhaltung politischer Stabilität auf lokaler Ebene oder auch der gewünschte Wahlerfolg, auf einen permanenten informellen Aushandlungsprozess der Agenturen des Zentralstaates mit lokalen Machthabern angewiesen ist. Hieraus folgt, dass diese Räume nicht als „autoritäre Enklaven“ bezeichnet werden können. Vielmehr sind sie Teil eines fragmentierten Gesamtkomplexes, in dem gerade auch scheinbar paradoxe Effekte wie die Existenz von Privatarmeen und die lokale Verfügungsgewalt über Paramilitärs für die Stabilität der Gesamtstruktur wichtig ist. Diese Phänomene bedeuten jedoch keinesfalls eine Infragestellung des staatlichen „Gewaltmonopols“. In einem Kontext, in dem der Staat niemals die Fähigkeit hatte, solch eine Zentralisierung der Gewalt zu verwirklichen, sind sie eher als eine lokale Substitution des „Gewaltmonopols“ zu verstehen, die für den Staat als solchen durchaus positive Effekte hat. Vor diesem Hintergrund treten die lokalen Machthaber den staatlichen Agenturen als wichtige Garanten von lokaler Ruhe und Ordnung, aber auch als politische Mobilisierungsmaschinen gegenüber und fordern als Gegenleistung für ihre Dienste staatliche Ressourcen ein. Diese Ressourcen wiederum dienen im lokalen Kontext nicht nur der persönlichen Bereicherung dieser Personen, sondern werden gleichzeitig auch in selektiver Form an die Bevölkerung weitergegeben und nähren damit in einem Kontext „struktureller Staatsferne“ den Mythos des privilegierten Zugangs der Intermediäre zum Zentrum der politischen Macht. Hieraus resultiert ein interessanter ideologischer Effekt. Denn auch dann, wenn der Staat in diesen Räumen keine institutionelle Präsenz
aufweist, ist er doch durch die „intermediär“ bereitgestellten Ressourcen in der kollektiven Vorstellungswelt der Bevölkerung präsent. Es ist häufig nicht der Staat als solcher, der von der Bevölkerung kritisiert wird, sie zu „vernachlässigen“ oder „ungerecht zu behandeln“. Es sind vielmehr die korrupten Regierungen, die Staatsbeamten oder sogar die Mittler-Instanz selbst, welche zu viele Ressourcen in die eigene Tasche wandern lassen. Der Staat selbst jedoch erscheint als unerschöpfliche Quelle von Ressourcen und dient als permanenter Einschreibungshorizont für kollektive Bedürfnisse. Er verwandelt sich, mit den Worten des venezolanischen Anthropologen Fernando Coronil, in einen „magischen Staat“.

Magischer Staat

Diese Situation wurde durch die neoliberalen Dezentralisierungsprozesse der letzten Jahrzehnte vielerorts noch verstärkt. Denn der in den späten 1980er Jahren eingesetzte und als Demokratisierung bezeichnete Transformationsprozess, welcher von einer Reihe von Dezentralisierungsmaßnahmen begleitet wurde, ist im Kern eher die Abkehr eines autoritär-klientelistischen hin zu einem liberal-klientelistischen Staatsmodell. An der Relevanz politischer Intermediäre hat dieser Prozess nichts geändert.
Dies lässt sich am Beispiel Mexikos sehr gut veranschaulichen. Dort gelang es nämlich den anpassungsfähigen und mit der ehemaligen Staatspartei PRI assoziierten lokalen Bossen vielerorts – vor allem im Süden Mexikos – ihren Einflussbereich zu festigen. Darüber hinaus eröffnete gerade die parallel zu Dezentralisierungs- und Demokratisierungsprozessen einhergehende neoliberale Umstrukturierung von Staat und Wirtschaft in Mexiko den Weg zur Konstitution neuer lokaler Machtzentren. Diese neuen Machtzentren sind wiederum häufig nicht nur in der Lage, sich die aus den Dezentralisierungsprozessen resultierende Ressourcenausstattung und politische Autonomie lokaler Institutionen anzueignen. Häufig geschieht dies durch die Gründung lokaler Nichtregierungsorganisationen (NRO) – oft im Umweltbereich- und bei Entwicklungsinitiativen. Diese neue Generation politischer Intermediäre entzieht sich auch der bisher notwendigen Identifizierung mit der PRI. Sie weist vielmehr einen hohen Grad an Beliebigkeit bezüglich einer festen Parteizugehörigkeit auf. Auch vermeintlich demokratische politische Kräfte wie die rechts-klerikale PAN nehmen die Macht der Intermediäre für die Aufrechterhaltung von lokaler Ruhe, Ordnung und Investitionssicherheit gerne in Anspruch.
Lokal verankerte emanzipative soziale und politische Bewegungen haben es dabei oft schwer, sich diesen Strukturzusammenhängen zu entziehen. Der weit verbreitete Glaube an einen „magischen Staat“ ist auch ihnen dabei nicht selten ein Hindernis.

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