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Wenig Aussicht auf Reformen

Laute Kritik an der Drogenpolitik der USA gibt es seit langem. US-amerikanische Forschungsinstitute, Nicht-Regierungsorganisationen, Universitäten und Teile der öffentlichen und veröffentlichten Meinung bezeichnen sie als gescheitert und schädlich für die USA oder andere Staaten. Die Kritik verhallt zwar nicht mehr völlig ungehört in Washington, doch sie ändert wenig. Beispielhaft für die militärisch-repressive Ausrichtung der internationalen US-Drogenpolitik steht der Plan Kolumbien.

Die negative Bilanz

Illegal in die USA importierte Drogenmengen konnten bisher nicht wesentlich verringert werden, obwohl das Bundesbudget gegen Drogen ständig größer wird und mittlerweile fast 20 Milliarden US-Dollar jährlich beträgt. Indikatoren für den Misserfolg sind relativ niedrige Preise, ein hoher Reinheitsgrad und eine weit verbreitete Verfügbarkeit von Kokain, Heroin, Cannabis und zunehmend auch synthetischen Drogen. Die Zahl der US-Drogenkonsumenten nahm zwar ab – am deutlichsten in den Jahren von 1985 bis 1993 –, doch dies ist kein Resultat internationaler Programme. Auch ist das Drogenproblem der USA weiterhin gravierend: 14 Millionen US-Amerikaner haben im Jahr 2000 mindestens einmal pro Monat illegale Drogen konsumiert.
Es ist die aus der Prohibition resultierende Ökonomie des Drogenmarktes, die die internationale Drogenpolitik vor Schwierigkeiten stellt. Große Gewinnspannen locken risikobereite Unternehmer an und ermöglichen es ihnen oftmals, staatlicher Verfolgung durch Bestechung, Gewalt oder technischer Innovation zu entgehen. Staatliche Erfolge sind kurzlebig, da neue Händler Lücken füllen und Schmuggelrouten sich verlagern. Dies gilt auch für die Drogenproduktion, weil Händler einer verarmten Landbevölkerung finanzielle Anreize zum illegalen Koka-Anbau bieten können. Doch nur ein geringer Teil der Einnahmen aus dem Drogengeschäft geht an Koka-, Mohn- und Cannabisbauern. Die größten Gewinne werden dort erzielt, wo es am risikoreichsten ist, nämlich innerhalb der USA. Daher sind Programme umso ineffektiver und ineffizienter, je näher sie an der Quelle ansetzen. Um den Kokainkonsum um ein Prozent zu reduzieren, sind einer Studie der US-Forscher Rydell und Everingham zufolge Initiativen in Drogen-Herkunftsstaaten 23 Mal teurer als Therapieprogramme in den USA.
Programme zum Stopp von Drogenlieferungen in Grenznähe (interdiction) und solchen in Herkunfts- und Transitstaaten haben in den vergangenen Jahren nur rund ein Fünftel des Drogenbudgets der US-Regierung ausgemacht. Die meisten Gelder investiert Washington in Aktionen gegen Händler und Konsumenten innerhalb der USA. Trotzdem garantieren die investierten Mittel eine Dominanz der USA in der internationalen Drogenpolitik.
Versuche zur repressiven Umsetzung der Entscheidung, bestimmte Suchtstoffe zu verbieten, erzeugen unbeabsichtigte Nebeneffekte. Eine Vernichtung von Feldern kann Rebellenbewegungen stärken oder die Landbevölkerung mobilisieren. Maßnahmen zur Unterdrückung traditioneller Konsumgewohnheiten führen möglicherweise zum Konsum schädlicherer Drogen. So löste in Südostasien und Südwestasien intravenöser Heroinkonsum das Rauchen von Opium ab. Solche Veränderungen steigern die Drogennachfrage. Und indem die USA eine Beteiligung von immer mehr Stellen an der Drogenbekämpfung verlangen, fördern sie indirekt deren Korrumpierung durch Händler und Kompetenzstreitigkeiten zwischen Polizei und Militär.
Außerdem verschärfen die USA das Drogenproblem, indem sie die Drogenpolitik anderen Interessen unterordnen. So unterstützte die CIA wichtige Gruppen wie chinesische Nationalisten in Burma, Exilkubaner in Miami, Contras in Nicaragua oder Mudschahedin in Afghanistan, die in den Drogenhandel verwickelt waren. Mögliche Profite aus dem Drogenhandel betonen die USA meist nur dann, wenn diese US-Interessen gefährden. Beispiele sind Anschuldigungen gegen chinesische Kommunisten, gegen Kuba, die Sandinisten oder die Taliban.
Die von den USA mitproduzierten Nebeneffekte sind auch für die Gesellschaften anderer Staaten schädlich. Die US-Drogenpolitik trägt zu Menschenrechtsverletzungen, Unterminierung von Demokratie, Verschärfung innenpolitischer Konflikte und Armut bei. Mit US-Material ausgerüstet, gehen autoritäre Regime oder für Gewalttaten bekannte Streitkräfte nicht nur gegen Drogenhändler, sondern gegen Bauern, Oppositionelle und Minderheiten vor. So profitierte in Peru das Fujimori/Montesinos-Regime von politischer und wirtschaftlicher Unterstützung der USA, und in Bolivien verletzen von den USA ausgerüstete Polizeieinheiten massiv Menschenrechte. Für eine Eskalation innenpolitischer Konflikte steht Kolumbien, wo sich die Gewaltspirale auf Grund der Verknüpfung von Aufstands- und Drogenbekämpfung immer höher dreht.
Die USA verschärfen die Armut, weil sie von den betroffenen Staaten fordern, ohnehin knappe Ressourcen in eine erfolglose repressive Drogenpolitik zu investieren. Auch gefährden lokale Sicherheitskräfte und US-Agenten die Lebensgrundlage von Teilen der Landbevölkerung, indem sie deren Felder vernichten. Wenn dies durch das Versprühen von Herbiziden oder sogar biologischen Stoffen geschieht, leidet zudem noch die Gesundheit betroffener Menschen und die Flora und Fauna.
Die Rhetorik in der US-Politik wechselt, doch die Politik bleibt kriegerisch. Unter Bill Clinton verlor die Metapher des Drogenkriegs an Bedeutung, doch die Repression im In- und Ausland nahm zu. Unter George W. Bush ist die Rhetorik widersprüchlich und die Politik relativ konstant. Während sich Bush, Außenminister Colin Powell und Verteidigungsminister Donald Rumsfeld gegen eine Eskalation ausgesprochen haben, symbolisieren Justizminister John Ashcroft und der vor kurzem vom Senat in seinem Amt bestätigte neue ‘Drogenzar’ Walters Kontinuität.

War on drugs – war on terror

Die aktuelle politische Realität: Obwohl die Andean Regional Initiative soziale Entwicklung und Hilfe für Kolumbiens Nachbarstaaten stärker betont als das Vorgängerprojekt Plan Kolumbien, geht der Großteil des Betrages für Kolumbien an die Sicherheitskräfte. Weil das US-amerikanische Drogenproblem aus Sicht der US-Drogenbehörde DEA hauptsächlich ein Kokain-Problem ist, Kokain größtenteils aus Kolumbien kommt und kolumbianische Händler eine wichtige Rolle bei der Verteilung der Drogen innerhalb der USA spielen, konzentriert sich die US-Drogenpolitik weiterhin auf dieses Land. Hinzu kommt kolumbianisches Heroin, das asiatisches Heroin weitgehend vom Markt verdrängt hat. Neben Kolumbien bereitet Mexiko Washington die größten Sorgen, weil mexikanische Händler zunehmend am Heroinschmuggel partizipieren (Miami Herald, 5.12.2001). In Asien sind die USA jedoch weiterhin aktiv. So bildeten US-Spezialkommandos im vergangenen Jahr thailändische Truppen an den Grenzen zu Burma und Laos und unweit von China im Dschungel- und Drogenkrieg aus.
Nach wie vor vernachlässigen die USA internationale Organisationen: Nur knapp zwei Prozent seines Drogenkontroll-Budgets von insgesamt 893 Millionen US-Dollar hat das Außenministerium im Finanzjahr 2002 für diese vorgesehen. Das zeigt, dass die USA Forderungen lateinamerikanischer Staaten und der Europäischen Union, Drogenkontrolle zu multilateralisieren, nicht nachkommen will. Innerhalb der USA geht die Nationalgarde weiterhin gegen Cannabispflanzer vor, und die Gefängnisse sind dermaßen überfüllt, dass sich viele Richter weigern, Drogenfälle zu übernehmen.
Eine zusätzliche Konstante ist die Instrumentalisierung von Drogenpolitik für andere Interessen. Nach den Anschlägen vom 11. September unterstrichen US-Politiker und auch der neue DEA-Direktor Asa Hutchinson die Verquickung von Terrorismus und Drogenhandel, um dem war on drugs und dem war on terror zusätzliche Legitimität zu verleihen. Im Falle Afghanistans konnte die DEA überzeugende Hinweise jedoch allenfalls zur Besteuerung von Opiumfeldern durch die Taliban und deren Verbindungen zu Osama bin Laden vorlegen. Die Finanzierung der Nordallianz aus Drogeneinkünften thematisierte Washington nicht.
Die Erklärungsfaktoren für die kontinuierlich repressive Politik: Traditionell nehmen Politiker und die Öffentlichkeit Drogen als importiertes Problem wahr und nicht als Folge eigener gesellschaftlicher Umstände. Weiterhin sehen die USA im Drogenhandel, aus dem Gewalt, Korruption und Instabilität entstehen, eine Gefahr für die nationale Sicherheit der USA. Kritiker, die in der auswärtigen Drogenpolitik nur einen Vorwand für Hegemonialpolitik sehen, unterschätzen die Angst der US-amerikanischen Gesellschaft vor Drogen.
Von dieser Angst profitieren Kandidaten für hohe politische Ämter, die sich mit einer tough on drugs-Rhetorik gegenseitig übertrumpfen. In der Repressionsspirale sind Legislative und Exekutive gefangen. So hat der Kongress dank seiner Budgetkompetenz das Weiße Haus häufig zu einer energischeren Drogen-Außenpolitik gezwungen. Repressiv orientierte Behörden wie die DEA, CIA oder auch das Pentagon sehen im Drogenkrieg eine Chance, ihr Budget aufzustocken. Diese Motivation ist stärker als die Ansicht von vielen Militärs und Polizisten, Repression sei das falsche Mittel.

Chancen für Reformen

Es gibt Anzeichen für Veränderungen. Beispielsweise hat der Kongress im vergangenen Oktober die Mittel gekürzt, die das Weiße Haus für die Andean Regional Initiative beantragt hatte. Auch hat der Senat ein einjähriges Moratorium über den Zertifizierungsprozess verhängt, über dessen Multilateralisierung seit längerem diskutiert wird. Die Einbettung der Zertifizierung in einen Evaluierungsprozess der Organisation Amerikanischer Staaten würde die Beziehungen etwa zu Mexiko deutlich verbessern, dessen Präsident Vicente Fox eine enge Zusammenarbeit mit Washington anstrebt. Angedrohte Wirtschaftssanktionen stehen dem im Wege, da sie den mexikanischen Nationalismus und das alte Argument bestärken, die USA würden andere Staaten für ein Problem verantwortlich machen, das sie durch Drogennachfrage selbst geschaffen hätten.

Der Glaube an die Abschreckung

Die Aussichten auf einen grundsätzlichen Kurswechsel sind dennoch gering. Rationale und ethische Bewertungskriterien spielen in der US-Politik eine viel geringere Rolle als innenpolitische Faktoren oder kulturelle Phänomene wie eine religiös und historisch motivierte Kriminalisierung von Drogen und ein tief sitzender Glaube an Abschreckung. Hinzu kommt, dass Untersuchungen zufolge auch die Förderung alternativer Agrarprodukte und ländlicher Entwicklung in drogenproduzierenden Regionen die Drogenherstellung nicht nachhaltig und wesentlich verringert. Therapieprogramme, so kriminalitätsreduzierender, gesundheitsfördernder und dadurch kostengünstiger sie gegenüber Repression auch sein mögen, verzeichnen hohe Rückfallquoten. Politiker, die den Glauben an Patentlösungen aufrechterhalten wollen, können sie deshalb als ineffektiv darstellen und an alten Strategien festhalten.
Kritiker fordern indes schon seit Jahren, nicht zwei Drittel des Drogenkontrollbudgets für Repression im In- und Ausland und ein Drittel für Prävention, Therapie und Forschung auszugeben, sondern umgekehrt. Tatsächlich will die Regierung Bush für Therapieprogramme in den kommenden fünf Jahren 1,6 Milliarden US-Dollar zusätzlich bereitstellen. Einer wirklichen Umverteilung der Mittel stehen allerdings Interessen diverser Bundesbehörden und der Industrie entgegen. Diese profitiert beispielsweise von Waffenverkäufen an ausländische Sicherheitskräfte und der Entwicklung biologischer Kampfstoffe zur Pflanzenvernichtung, die das Biowaffen-Kontrollregime untergraben.
Eine Richtungsänderung wird es nur mit Unterstützung der US-Öffentlichkeit geben. Ergebnisse von Meinungsumfragen sind widersprüchlich. In einer Umfrage vom März 2001 bezeichneten rund zwei Drittel der Befragten den Drogenkrieg als verloren und führten dies auf die hohe Drogennachfrage zurück. Trotzdem sind alternative Strategien wie mehr Behandlungsangebote und Entkriminalisierung von Drogenkonsum weiterhin unpopulär. Die Reformbewegung bleibt eine – wenn auch lautstarke – Minderheit in den USA. Im Falle einer Freigabe illegaler Drogen würde die Zahl der Konsumenten wahrscheinlich ansteigen (Economist, 28.7.2001), weshalb kaum jemand, der politische Ambitionen hat, diese Option vorschlägt.

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