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Der Preis der Freiheit

Im Zuge der mexikanischen Agrarreform, seit 1915 nationale Politik, wurde Land nicht an Einzelpersonen, sondern an Gruppen von Kleinbauern und Landlosen im Rahmen von ejidos verteilt oder den enteigneten indianischen Gemeinden (comunidades) zurückgegeben. Neben diesem „sozialen Landbesitz“ der ejidos und comunidades, der heute nach offiziellen Angaben mit rund 103 Millionen Hektar über die Hälfte der Agrarfläche Mexikos umfaßt, blieb der landwirtschaftliche Privatbesitz innerhalb der Grenzen des gesetzlich definierten „Kleinbesitzes“ (pequeña propiedad) zugelassen. Der Privatsektor umfaßt sowohl private minifundistas (mit Klein- und Kleinstflächen), die kaum die Selbstversorgung ihrer Familien sicherstellen können, als auch Agrarunternehmen. Letztere konnten sich häufig mit Hilfe von Ausnahmegenehmigungen, durch legale Aufteilungen an Strohmänner und Familienmitglieder oder illegale Machenschaften über die offiziellen Landbesitzbeschränkungen hinwegsetzen.
Aber auch der sogenannte soziale Sektor ist überaus heterogen. Ejidos und comunidades unterscheiden sich nicht nur durch ihre Ausstattung mit Land, Wasser, Infrastruktur und Kapital, sondern auch hinsichtlich ihrer Vermarktungsmöglichkeiten beträchtlich. Innerhalb dieser Gemeinschaften haben sich infolge lokaler Machtkämpfe oder als Folgewirkung von Regierungsprogrammen und Entwicklungsprojekten im Laufe der Jahre wirtschaftlich, politisch und sozial stark differenzierte Gruppen herausgebildet. Das Spektrum reicht von Subsistenzbauernfamilien, die mit Brandrodungsfeldbau Gemeinschaftsland bewirtschaften, bis zu Mittel- und Großbauernfamilien, die intensiven Bewässerungsanbau unter Einsatz von Maschinen, Pflanzenschutz- und Düngemitteln in individuellen Parzellen für den Markt betreiben. Nur ein geringer Teil der ejidos und comunidades produziert und vermarktet kollektiv. Viele ejidatarios und comuneros beschäftigen Lohnarbeiter. Da die Landrechte innerhalb des sozialen Sektors an eine begrenzte Zahl von Mitgliedern (meist Männer) vergeben und nur ungeteilt abgetreten oder vererbt werden durften, gibt es heute viele Personen, die zwar in ejido-Dörfern und comunidades leben, jedoch keine formalen Landrechte besitzen. Sie bewirtschaften meist gepachtete Flächen oder verdingen sich als Lohnarbeiter. Pacht- und Lohnarbeitsverhältnisse wie auch der Verkauf ejidaler und kommunaler Landrechte waren bis zur jüngsten Änderung der Agrargesetzgebung in der Regel illegal. Sie wurden aber dennoch sehr häufig praktiziert.
Mit wenigen Einschränkungen hat die mexikanische Agrarpolitik ejidos und comunidades gegenüber dem Sektor der privaten Agrarunternehmen paternalistisch doch äußerst stiefmütterlich behandelt. So war der verteilte Boden meist von schlechter Qualität. Nur während kurzer Phasen kam es zu tiefergehenden Veränderungen der Besitzverhältnisse und Machtstrukturen auf dem Land. Von Anfang an dominierten Politiker aus dem liberalen Lager die nationale Agrarpolitik, denen es um die Durchsetzung kapitalistischer Verhältnisse ging. Obwohl sie häufig eine agraristische Rhetorik verwendeten, war eine umfassende Landverteilung von ihnen nie beabsichtigt. Staatliche Hilfen und der Ausbau von Infrastruktur konzentrierten sich seit den vierziger Jahren auf eine kommerzielle, exportorientierte Agroindustrie in privaten Händen. Ejidos, comunidades und private minifundistas sollten lediglich preiswerte Grundnahrungsmittel, insbesondere Mais, produzieren und damit indirekt die Löhne in der Industrie und den Städten subventionieren. Kreditpolitik und staatliche Hilfen wurden meist als politische Kontrollinstrumente mißbraucht, anstatt durch langfristige und angepaßte Förderungsmaßnahmen einen selbstbestimmten Anbau und eine Kooperation bei der Produktion zu gewährleisten.

Der Neoliberalismus auf dem Vormarsch

Seit der Schuldenkrise Anfang der achtziger Jahre hat sich die Lage der Kleinbauernfamilien dramatisch verschlechtert. Dies ist Folge einer bereits unter den Präsidenten José López Portillo (1976-82) und Miguel de la Madrid (1982-88) auf Druck der Geberländer begonnenen und 1986 im Zuge des Beitritts Mexikos zum GATT verstärkten neoliberalen Wirtschaftspolitik. Sie war im Agrarsektor durch die drastische Reduzierung staatlicher Hilfen und den Preisverfall vieler Agrarprodukte gekennzeichnet. Diese Politik wurde mit Blick auf Mexikos Integration in den Nordamerikanischen Binnenmarkt (NAFTA, 1994) unter Carlos Salinas (1988-94) noch verschärft und wird von seinem Nachfolger Ernesto Zedillo nur geringfügig verändert weitergeführt.
Mit dem Beitritt zum NAFTA verpflichtete sich Mexiko, weitere Handelsschranken abzubauen und den Markt der bislang subventionierten Grundnahrungsmittel und anderer Agrarprodukte für den internationalen Wettbewerb zu öffnen. 1993 wurde zur Abfederung des Preisverfalls für die Dauer von 15 Jahren die Direkthilfe PROCAMPO eingeführt, die nach der Größe der Produktionsfläche bemessen wird und bislang nicht ausreichte, die realen Einkommensverluste der Landbevölkerung auszugleichen. Zudem treffen die Gelder häufig erst so spät ein, daß sie im laufenden Anbauzyklus nicht mehr für den Kauf von Produktionsmitteln verwendet werden können.
Ihr wahltaktischer Einsatz hat PROCAMPO 1994 den Spitznamen „PRI-CAMPO“ eingebracht. Tatsächlich ermöglichen die Registrierungspraktiken die völlige Kontrolle der Produktion. Zukünftig soll es, so ein Mitarbeiter des Landwirtschaftsministeriums in Campeche, mit Hilfe US-amerikanischer Satellitentechnik sogar möglich sein zu überprüfen, wer mit welcher Art von Produkten welche Flächen bestellt.
Nach der Durchsetzung der neuen Leitlinien der staatlichen Agrarbank (BANRURAL) Ende der achtziger Jahre wurden nur noch „lukrative“ Projekte gefördert. So erhielten Kleinbauernfamilien kaum noch Produktionskredite. Darlehen aus dem Wohlfahrtsprogramm PRONASOL, die sogenannten „créditos a la palabra“, die vor allem zur Armutsbekämpfung beitragen sollten, reichten in der Regel nicht aus, um die Produktion zu finanzieren. Häufig mußten sie für den laufenden Lebensunterhalt ausgegeben werden und konnten daher nicht zurückgezahlt werden.
Allein zwischen 1988 und 1993 verringerte sich nach amtlichen Angaben die von BANRURAL mit Krediten unterstütze Anbaufläche für Mais von 7.234.000 auf 1.054.000 Hektar. 1991 erhielten nur noch 19,4 Prozent aller landwirtschaftlichen Produzenten Zugang zu Krediten, einschließlich der créditos a la palabra, während es Mitte der 80er Jahre noch zwischen 40 und 50 Prozent waren. Von den Bauernfamilien, die weniger als zwei Hektar Land bewirtschafteten, hatten 1991 sogar nur 9,6 Prozent Kredite erhalten, obwohl sie immerhin 34,1 Prozent aller Produktionseinheiten repräsentierten.
Zu den Einkommensverlusten bei der Vermarktung der Anbauprodukte und der äußerst restriktiven Kreditpolitik kam die Explosion der Produktions- und Lebenshaltungskosten. Insbesondere nach der Währungskrise im Dezember 1994 stiegen die Preise für wichtige Produktionsmittel (Benzin, Düngemittel, Pflanzenschutzmittel, Saatgut etc.) und notwendige Haushaltswaren, aber auch die Kreditzinsen ins Uferlose.
Das Liberalisierungsprogramm beinhaltet unter den Leitbegriffen „schlanker Staat“ und „Dezentralisierung“ die Reorganisation, Abwicklung oder Privatisierung von Behörden, staatlichen und parastaatlichen Firmen, Banken und Versicherungen. Für ehemals preiswert bereitgestellte öffentliche Dienstleistungen, wie technische Beratung und die Erstellung von Gutachten, müssen nun Privatfirmen beauftragt und hohe Summen bezahlt werden.

Die Neuordnung der Agrargesetzgebung

Einer der umstrittensten Aspekte der neoliberalen Agrarpolitik ist die 1992 in Kraft getretene Neuordnung der Agrargesetzgebung. Verpachtungen, Assoziationen mit privaten Investoren und Landverkäufe wurden durch die Abänderung des Verfassungsartikel 27 und seiner Ausführungsgesetze (Ley Agraria, Ley Forestal, Ley de Aguas Nacionales) legalisiert. Es geht dabei nicht nur um das Agrargesetz, sondern auch um die Ley Forestal, das Forstwirtschaftsgesetz und die Ley de Aguas Nacionales, das Gewässergesetz. Ejidales und kommunales Land wird Produzenten individuell übereignet. Hierzu ist eine aufwendige Prozedur notwendig, bei der Landbesitzfragen geklärt und dokumentiert werden sollen. Dies erfolgt im Rahmen des Regierungsprogramms PROCEDE, das von der 1992 neu geschaffenen Aufsichtsbehörde Procuraduría Agraria (PA) mit massiver staatlicher Finanzierung vorangetrieben wird. Ejidatarios (bzw. comuneros) können, sofern die Versammlung der Mitglieder zustimmt, unter anderem Titel für ihre Hausgrundstücke und Zertifikate für vorhandene Anbauparzellen erhalten. Der Titel berechtigt zur beliebigen Parzellennutzung, ohne daß die ejidalen Autoritäten konsultiert werden müssen. Ihre Veräußerung unterliegt jedoch Beschränkungen. Parzellenzertifikate dürfen nur innerhalb der Gemeinschaften verkauft werden. Werden sie allerdings durch eine weitere Entscheidung der Versammlung in Besitztitel (dominio pleno) umgewandelt, können sie ebenso wie die Titel für die Hausgrundstücke auf dem freien Markt gehandelt werden. Nach offiziellen Angaben wurden bis Dezember 1997 rund die Hälfte der 29.681 mexikanischen ejidos und comunidades mit Titeln und Zertifikaten ausgestattet. Nur wenige von ihnen (nach offiziellen Angaben 419 bis Februar 1997) vollzogen bislang allerdings den Schritt zur Umwandlung der Parzellenzertifikate in Besitztitel. Zwar ist die Teilnahme an PROCEDE formal freiwillig, doch werden die Dokumente inzwischen von Banken als Sicherheit für Produktionskredite eingefordert und müssen bei den Regierungsbehörden zur Beantragung von PROCAMPO und anderen staatlichen Hilfen vorgelegt werden.
Die neue Agrargesetzgebung von 1992 machte jedoch nicht nur die Privatisierung des sozialen Landbesitzes möglich, sondern erklärte zudem die Landverteilung für beendet, was die Hoffnungen vieler Landloser zunichte machte. Außerdem wurde Aktien- und Handelsgesellschaften erstmalig erlaubt, Ländereien zu besitzen. Sie können sogar bis zum 25-fachen des gesetzlich definierten Kleinbesitzes umfassen, womit Großgrundbesitz faktisch wieder zugelassen ist.
Entsprechend der Heterogenität des sozialen Sektors wird die Neuordnung der Agrargesetzgebung unterschiedlich aufgenommen. Viele ejidatarios und comuneros hoffen, leider oft vergeblich, mit ihren Titeln und Zertifikaten Zugang zu Krediten zu erhalten. Andere begrüßen die Möglichkeit, ihr Land formal dokumentieren und nun offen verpachten oder verkaufen zu können. Damit sind sie nicht mehr der Willkür der oft korrupten Autoritäten innerhalb ihrer Gemeinschaften unterworfen, denen vielfach die Zuteilung der Ländereien oblag. Ein Teil der ejidatarios und comuneros kann oder will seit langem nicht mehr ausschließlich von der Landwirtschaft leben und sucht in anderen Bereichen ein Auskommen. Früher drohte bei längerer Abwesenheit der Verlust der Landrechte.
Zahlreiche ejidos und comunidades verweigern jedoch trotz des Drucks der Regierung ihre Teilnahme an PROCEDE. Die Gründe sind vielfältig und reichen vom Mißtrauen gegenüber den Mitarbeitern der PA über unlösbare Landkonflikte bis zur Furcht, zukünftig Grundsteuern bezahlen zu müssen oder ihr Anrecht auf Land im Falle von Mißernten und durch Überschuldung zu verlieren. Viele Mitglieder von ejidos und comunidades befürchten aber auch, daß die Privatisierung des sozialen Landbesitzes die bereits bestehende Individualisierung der Produktion und Vermarktung noch verstärken wird, was eine gemeinsame Vertretung ihrer Interessen erschweren würde.

Folgen der neoliberalen Politik im Agrarsektor

Auch wenn die Folgen der neuen Agrargesetzgebung wahrscheinlich erst in einigen Jahren in ganzem Ausmaß deutlich werden, beweisen zahlreiche Studien bereits heute, daß die neoliberale Politik die Krise der kleinbäuerlichen Produktion noch verschärft hat. Das zeigt Leonard (1998) am Beispiel von ejidos in der Sierra de Los Tuxtlas, Veracruz. Zum Beispiel hat die formale Aufteilung des Gemeinschaftslandes im Rahmen von PROCEDE dazu geführt, daß Ländereien, die bislang informell allen Teilen der dörflichen Bevölkerung offen standen, plötzlich nicht mehr genutzt werden durften. Gleichzeitig nahmen, begünstigt durch das lokale Vorkaufsrecht, Landverkäufe innerhalb der ejidos zu. Dies verstärkte die bestehenden ökonomischen Unterschiede: Reiche wurden reicher, Arme ärmer.
Ähnliches konnten auch De Janvry und seine Kollegen (1996) bei ihrer Analyse von Haushaltsdaten aus 276 mexikanischen ejidos beobachten. Hier kam es zwischen 1990 und 1994 zu beträchtlichen Landkonzentrationsprozessen innerhalb der Gemeinschaften. Deutlich hatten kleinbäuerliche Betriebe mit weniger als zwei Hektar Wirtschaftsfläche Land an mittlere und größere Betriebe abgegeben. Gleichzeitig mußten sich viele campesinos aufgrund von Kapitalmangel aus der Marktproduktion zurückziehen und wirtschafteten mit möglichst geringem Kapitaleinsatz fast ausschließlich für die Selbstversorgung ihrer Familien. Besonders in wirtschaftlich attraktiven Gebieten haben Landverkäufe und Verpachtungen auch an Außenstehende zugenommen. Viele Kleinbauernfamilien sind aus Geldmangel gezwungen, Teile ihres Landes zu vermieten, zu verkaufen oder „Assoziationen“ mit privaten Investoren einzugehen. In der Regel übernehmen die Kapitalgeber bei diesen Verbindungen, bei denen es sich meist um verkappte Verpachtungen handelt, das Management, bringen Technologie, Saatgut etc. mit, während die Kleinbauernfamilien dafür ihr Land und, wenn möglich, ihre Arbeitskraft meist zu niedrigsten Preisen überlassen müssen.

Der Rückzug in die Subsistenzproduktion

Zahlreiche regionale und überregionale Protestbewegungen wie z.B. die Schuldnerbewegung der Barzonistas und der zapatistische Befreiungskampf in Chiapas sowie das Erstarken der Oppositionsparteien gegenüber der herrschenden PRI machen deutlich, daß sich politischer Widerstand gegen die neoliberale Regierungspolitik auf breiter Front formiert hat. Die Währungskrise vom Dezember 1994 und die damit einhergehende Verteuerung von Grundnahrungsmittelimporten zeigen, daß der Beitritt zum Nordamerikanischen Binnenmarkt kein Allheilmittel ist.
Diese Erfahrung und der wachsende politische Widerstand haben Präsident Zedillo inzwischen dazu bewegt, den Anbau von Grundnahrungsmitteln wieder stärker zu fördern. So wurden die PROCAMPO-Zahlungen ausgeweitet und die Maispreise leicht angehoben. Gleichzeitig wird durch das Programm „Kilo por Kilo“ verbessertes Saatgut preiswert verteilt. Doch begünstigen staatliche Produktionshilfen und Förderungsmaßnahmen zur Infrastrukturverbesserung im Rahmen der „Alianza para el Campo“ (seit Dezember 1995) sowie die öffentlichen und privaten Kredite weiterhin fast ausschließlich mittlere bäuerliche Betriebe und Agrarunternehmen. Damit wird die seit Jahrzehnten bestehende Hauptrichtung der mexikanischen Agrarpolitik fortgesetzt.
Nach Auffassung der Regierungen Salinas und Zedillo haben nicht die ungleiche Behandlung der Kleinbauern gegenüber privaten Agrarunternehmen, sondern vor allem die vermeintlich unklare Landbesitzstruktur in ejidos und comunidades sowie der staatliche Paternalismus zur gegenwärtigen Agrarkrise beigetragen und ein unternehmerisches, eigenverantwortliches Handeln ihrer Mitglieder verhindert. Ejidatarios und comuneros sollten deshalb mit der neuen Agrargesetzgebung von den „Fesseln ihres eigenen Landes“ befreit werden. Angesichts der gegenwärtigen ökonomischen Zwangslage, in der sich die meisten Kleinbauernfamilien innerhalb und außerhalb des sozialen Sektors befinden, erscheint diese Argumentation geradezu zynisch. Konfrontiert mit dem Preisverfall ihrer Agrarprodukte, ohne Kapital, Infrastruktur und mit schlechtem Marktzugang haben sie allen liberalen „Befreiungsmaßnahmen“ zum Trotz auch weiterhin keine Chance, selbstbestimmt an der Marktproduktion teilzunehmen. Stattdessen werden sie immer mehr zum Rückzug in die Subsistenzwirtschaft gezwungen und sind nicht selten genötigt, ihre Arbeitskraft und ihr Land zu niedrigsten Preisen zu verkaufen.

Zum Weiterlesen:
Schüren, Ute 1997: „Land ohne Freiheit“: Mexikos langer Abschied von der Agrarreform. In: Karin Gabbert u.a. (Hrsg.): Lateinamerika Analysen und Berichte 21: Land und Freiheit. Bad Honnef, S.33-65.

Leonard, Eric: Las reformas estructurales y su impacto sobre la movilidad social en las agriculturas ejidales de la Sierra de los Tuxtlas, Veracruz. Vortrag gehalten auf dem nationalen Kongreß „Políticas de ajuste en el campo mexicano: Efectos y respuestas“, 1.-4. März 1998 in Querétaro, Mexiko

De Janvry, Alain u.a.: Ejido Sector Reforms: From Land Reform to Rural Development. In: Randall, Laura (Hrsg.) 1996: Reforming Mexico’s Agrarian Reform, Armonk, London, S.71-106.

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