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Integrationsmodell auf dem Prüfstand

Im Kern verfolgten die Mercosur-Staaten Argentinien, Uruguay und Brasilien in den letzten Jahren dieselbe Wirtschaftspolitik: Bindung der eigenen Währung an den US-Dollar, Überbewertung der heimischen Währung, Finanzierung der Leistungsbilanzdefizite über Kapitalimporte. In den Nuancen und in der Dauer unterscheiden sich die Wirtschaftspolitiken etwas. In Argentinien wurde der Peso mit einer Parität von eins zu eins an den Dollar gekoppelt, während die Handhabung in Brasilien und Uruguay etwas flexibler war. In Argentinien und Uruguay geht diese Form der Politik bereits auf den Anfang der 90er Jahre zurück, während sie in Brasilien erst 1994/95 durchgesetzt wurde.
Die amtliche Begründung der neuen Politik war uniform: eine überbewertete Währung sollte für niedrige Importpreise und eine verschärfte Importkonkurrenz sorgen, diese wiederum sollten den Preisauftrieb dämpfen. Tatsächlich ging die Inflation mehr oder weniger dramatisch zurück, in Argentinien inzwischen bis zur Deflation. Entscheidender noch für die Dämpfung des Preisauftriebs war jedoch, daß der Verteilungskonflikt eindeutig zugunsten der Kapitalseite gelöst wurde. Damit entfiel der Anreiz für die in einem oligopolistischen Umfeld agierenden Unternehmer, auf Lohnerhöhungen prompt mit noch stärkeren Preiserhöhungen zu reagieren. Signifikanterweise war die Inflation in Uruguay am höchsten. Es war das Land, in dem die Gewerkschaften noch am konfliktfähigsten blieben. Die Interessen der (Groß-)Anleger wurden begünstigt und die Kapitalkonzentration nahm zu. In Argentinien verschärfte sich die Einkommenskonzentration. Diese war dort in gewisser Weise auch Wachstumsmotor. Die Industriebranchen, die hochwertige Konsumgüter für die wohlhabenden Bevölkerungsschichten produzierten, verzeichneten hohe Wachstumsraten, während ein Großteil der restlichen importsubstituierenden Industrien stagnierten oder ganz von der Bildfläche verschwanden. Auch in Brasilien und Uruguay belebte die Preisstabilisierung vorübergehend den Konsum. In Brasilien vermochten anfangs sogar die Armen mehr zu konsumieren. Ihr Einkommen war während der Hyperinflation am wenigsten indexiert gewesen, und so konnten sie zunächst von der Preisstabilisierung profitieren. Im allgemeinen wurde der Konsumboom jedoch vom Bürgertum und dem oberen Teil der Mittelklasse getragen, die auf Pump kauften. So ist die Kreditkarte die Eintrittskarte zum vollwertigen Konsumenten.
Neue Anlagefelder erschlossen die Regierungen dem aus- und inländischen Kapital zeitgleich durch eine Privatisierung der Sozialversicherung bzw. der Infrastruktur. In Argentinien ist dieser Privatisierungsprozeß fast abgeschlossen, während er in Uruguay auf erhebliche, allerdings nachlassende Widerstände stieß.

Die Kehrseite der Medaille

Die Politik überbewerteter Wechselkurse bei gleichzeitiger Außenöffnung trieb ganze Branchen in den Ruin. Damit hat die Branchenstruktur an Diversität verloren. Am deutlichsten ist die Reprimitivisierung der Industriestruktur in Uruguay, wo vornehmlich die nach Brasilien exportierenden Agrarindustrien wuchsen. Der überbewertete Wechselkurs und der florierende Oberschichtenkonsum ließen die Importe hochschnellen. Den entstehenden Devisenengpaß suchten die Regierungen über die Anziehung ausländischen Kapitals, beispielsweise mittels hoher Zinsen, auszugleichen. Der hieraus resultierende Abfluß von Zinsen und Dividenden verschlechterte seinerseits die Leistungsbilanz, so daß der Bedarf an Auslandskapital eher noch dringlicher wurde. Und so weiter und so fort. Besonders dramatisch war die Entwicklung in Brasilien. Hier weitete sich das Leistungsbilanzdefizit von 1,7 Milliarden im Jahr 1994 auf satte 33,4 Milliarden US-Dollar im Jahr 1997 aus. Die Auslandsschuld stieg im selben Zeitraum von 148,3 Milliarden auf 193,1 Milliarden, 1998 dann nochmals auf 235 Milliarden US-Dollar. Ähnlich war die Entwicklung in Argentinien und Uruguay. Die argentinische Auslandsschuld stieg von 1991 bis 1997 von 58,5 auf 109,3 Milliarden US-Dollar, in Uruguay stieg sie von 7,2 auf 12,5 Milliarden US-Dollar. Zwar nahmen auch die Devisenreserven zu, doch diese können in einer Krise so dahinschmelzen wie ein Speiseeis in der Äquatorsonne.

Brasilianische Krisendynamik

In Brasilien stieß das Modell am schnellsten an seine Grenzen. Brasilien verfügte über die komplexeste Ökonomie, in der auch am deutlichsten wurde, daß die US-amerikanische Wechselkurspolitik nur zufällig einmal in die für die brasilianische Ökonomie richtige Richtung geht. Zudem war der durch die Hochwährungs- und Zinspolitik zunehmend belastete Industriesektor in Brasilien unter den Mercosur-Ländern politisch immer noch am stärksten und damit am ehesten in der Lage, wenigstens partielle Veränderungen der Wirtschaftspolitik durchzusetzen.
Der Anstoß zur offenen Krise kam allerdings von außen. Nach den Finanzkrisen in Ostasien und Rußland entzogen die Anleger Brasilien ab dem August 1998 massiv das Vertrauen und das Kapital. Um den Wechselkurs bis zu den Wahlen zu halten, warf die Zentralbank 30 Milliarden US-Dollar auf den Markt. Auf diese Höhe können auch die direkten Kosten des Wahlsiegs Cardosos im Oktober taxiert werden. Der IWF half im November 1998 mit einem Finanzpaket von 41 Milliarden US-Dollar nach. Doch im Inneren schmolz die Machtbasis Cardosos. „Industriellenvereinigungen und Gewerkschaftszentralen reichten sich die Hände,“ so der brasilianische Ökonom Paul Singer in seinem jüngsten Buch O Brasil na crise, „um die Gesellschaft für die Verteidigung der Produktion zu mobilisieren, was ein erster entscheidender Schritt zur Anerkennung der Tatsache ist, daß sich die gültige Wirtschaftspolitik erschöpfte“. Auch die neugewählten Gouverneure wollten sich nicht mehr mit der gravierenden Einschränkung ihrer Handlungsspielräume durch die Budgetkrise zufrieden geben. Das Fanal war die Verhängung eines Zahlungsmoratoriums durch den Gouverneur von Minas Gerais, Itamar Franco, am 6. Januar 1999. Danach war bei der Kapitalflucht kein Halten mehr, und die Regierung mußte den Wechselkurs freigeben. Der Kurs des Real fiel wie ein Stein. Damit gab die Regierung einer zentralen Forderung der Produzentenkoalition nach. Anders sieht es bei der inneren Geldpolitik aus. Nach wie vor versucht die Regierung über extrem hohe Zinsen und eine deflationär angelegte Wirtschaftspolitik das Kapital im Lande zu halten und eine Verbindung von Zinssenkungen und Kapitalverkehrskontrollen zu umgehen. Die Hochzinspolitik läuft auf den allmählichen fiskalischen Selbstmord des Staates hinaus. Sie gehorcht jedoch durchaus einer machtpolitischen Rationalität. Bundesstaaten wie Rio Grande do Sul, das jetzt von der Arbeiterpartei (PT) regiert wird, oder Minas Gerais könnten zum Kern eines Gegenblocks im heterogenen brasilianischen Staat werden. Einen Präzendenzfall gab es bereits mit der Formierung eines neuen Machtblocks in der letzten „großen Krise“ im Jahr 1930. Dem will Cardoso durch geldpolitische Erdrosselung vorbeugen. Die Geldpolitik ist der zentrale politische Konfliktpunkt.

Folgewirkungen bei den Nachbarn

Die Exporteure in Argentinien und Uruguay hatten sich auf den Wechselkurs in Brasilien eingestellt. Für verschiedene Branchen beider Staaten war Brasilien in den letzten Jahren das einzige Land, in das sie noch exportieren konnten. Die Geschäftsgrundlage allseitig überbewerteter Währungen im Mercosur ist nun entzogen. Damit fallen die Integrationsvorteile nun anders aus.
An Daten über die Wirkungen der Abwertung auf den Außenhandel fehlt es noch. Einen Eindruck über das Ausmaß des Einbruchs vermitteln jedoch die brasilianischen Außenhandelsdaten für die ersten beiden Monate dieses Jahres. Danach nahm der Handel mit den anderen drei Mercosur-Staaten im Januar um 15,8 Prozent und im Februar um 32,6 Prozent ab. Der Warenversand Uruguays in den großen Nachbarn im Norden halbierte sich. Die unmittelbare Wirkung des erschwerten Exportes nach Brasilien ist jedoch begrenzter als man zunächst annehmen könnte. Die Exporte machten in Argentinien 1997 nur 7,9 Prozent und selbst im Kleinstaat Uruguay nur 13,7 Prozent des Bruttoinlandsproduktes (BIP) aus. Es gingen in beiden Staaten zuletzt etwa ein Drittel der Exporte zum großen Nachbarn im Norden. Es sind also nur etwa drei bis 4,5 Prozent des BIP unmittelbar durch die verschlechterten Exportmöglichkeiten betroffen. In einigen Branchen, vor allem der Landwirtschaft und Agrarindustrie (in beiden Ländern Reis und Malz, in Uruguay auch Milch) sowie der Autoindustrie in Argentinien, ergibt sich hingegen ein dramatisches Bild. Die Landwirte sind zudem noch mit einem rapiden Verfall der internationalen Agrarpreise konfrontiert. Wie der argentinische Regionalwissenschaftler Alejandro Rofman gegenüber LN erklärte, sind beispielsweise die Preise für Äpfel in der argentinischen Provinz Mendoza um zirka 80 Prozent gesunken. Bei einjährigen Kulturen wurde die Aussaat daher stark verringert. In Corrientes betrug die Reduzierung bei Reis sogar ca. 40 Prozent. Durch die weitgehende Komplementarität der Außenhandelsstrukturen ist die Importkonkurrenz durch die auf einen Schlag verbilligten brasilianischen Produkte hingegen nicht so fühlbar.
Jene Regionen, die durch regionale Integration besonders begünstigt worden waren, trifft der erschwerte Export nach Brasilien nun am stärksten, daneben auch das argentinische Autozentrum Córdoba, sowie einige eher ländliche Gebiete in Argentinien und Uruguay. Da es sich dort vielfach um kleinere und mittlere Betriebe handelt, fehlt es den betroffenen Produzenten an Mitteln, um die Krise durchzustehen.
Die Hauptwirkung der Finanzkrise und Währungabwertung Brasiliens ist nicht direkter, sondern indirekter Natur. Der brasilianische Crash stellt die demselben Strickmuster folgenden wirtschaftspolitischen Modelle Argentiniens und Uruguays in Frage.
Die große Sorge der dominanten Sektoren beider Länder ist nun, daß ein Mißtrauensvotum des internationalen Finanzkapitals ihrem Modell die Grundlage entzieht. Daher setzen sie auf eine deflationäre Politik, welche noch größere Löcher in der Zahlungsbilanz durch eine (Er-)Drosselung der Binnennachfrage vermeiden soll. Eine IWF-Delegation empfahl der argentinischen Regierung (Nominal-)Lohnsenkungen. Die Kreditzinsen bleiben hoch, in Uruguay beliefen sie sich im Juli 1998 für Peso-Kredite real auf 45 Prozent, für Dollar-Kredite auf 8,6 Prozent. Die restriktive Politik bleibt nicht ohne Folgen. Die Produktion geht deutlich zurück, in Argentiniens Automobilindustrie zum Beispiel in den ersten beiden Monaten des Jahres um 48,7 Prozent. Die Arbeitslosigkeit steigt.
Die Regierungsparteien beider Länder wollen sich zumindest noch bis zu den anstehenden Wahlen ohne Abwertung über die Runden retten. Diesem Zweck diente auch das Gerede von einer völligen Dollarisierung der argentinischen Ökonomie.

Zersplitterter Protest

Die restriktiv angelegte Wirtschaftspolitik stößt in Argentinien und Uruguay auf Proteste. Speerspitze des Protestes ist vielfach der Agrarsektor. In Argentinien gingen nun erstmals auch die Großgrundbesitzer auf die Straße. Ihre Vertretung, die Sociedad Rural, legte zusammen mit anderen Agrarverbänden Mitte April den Landwirtschaftshandel lahm. Industriellenvereinigungen und die deutlich geschwächten Gewerkschaften sind in ihrem Protest weniger sichtbar. Die Regierungen suchen durch kleinere Steuererleichterungen und andere Zugeständnisse dem Protest die Spitze zu nehmen, der meist von spezifischen Gesellschaftssektoren organisiert wird. Dies ermöglicht es den Regierenden, zumindest potentiell, einzelne Interessengruppen gegeneinander auszuspielen. An den grundlegenden Tabus – überbewerteter Wechselkurs und Außenöffnung – wird in der Regel ohnehin nicht gerüttelt. Umfassende Alternativen präsentieren die oppositionellen Gruppen kaum.
Tatsächlich hätte eine Abwertung in Argentinien und Uruguay dramatischere Folgen als in Brasilien. Der Grund ist die hohe Dollarisierung. Unternehmen und Konsumenten sind fast ausschließlich in Dollar verschuldet. Zum Teil müssen laufende Ausgaben, wie Mieten, in Dollar beglichen werden. Damit gerät die soziale Basis der regierenden Parteien in die Finanzklemme. Auch der Bankensektor geriete in eine schwere Schieflage. Für Uruguay wäre dies ein Déjà-vu. Bereits Anfang der 80er Jahre endete derselbe Politikstil in Bankenkrach und Abwertung.
Gleichzeitig ist nicht zu erkennen, wie eine Abwertung umgangen werden kann. Eine Orientierung am Geld eines Staates mit einer völlig anderen sozio-ökonomischen Struktur und einem deutlich höheren Produktivitätsniveau ist auf die Dauer kaum durchhaltbar. Nur zufällig kann die Wechselkursentwicklung des US-Dollar für den Produktionssektor in Argentinien oder Uruguay in die richtige Richtung gehen. Es ist sicher kein Zufall, daß der Mercosur-Staat mit der komplexesten und gewichtigsten Produktionsstruktur als erster von der Dollarparität abging.

Bruchlinien im Mercosur

Der Streit um die Geld- und Währungspolitik ist der potentielle Bruchpunkt im Mercosur. Die Wechselkurse sind eine zentrale Determinante für Höhe und Richtung der Handels- und Kapitalflüsse wie für die Verteilung der Integrationsvor- und ¤nachteile. Zudem sind die Interessenkonstellation und Kräfteverhältnisse in der Geld- und Währungspolitik innerhalb des Mercosur unterschiedlich ausgeprägt.
Als dominante Macht scherte sich Brasilien nicht um seine Partner und wertete einseitig ab. Signifikanerweise redete Brasiliens Staatspräsident Fernando Henrique Cardoso dann auch nicht als erstes mit dem ausgewiesenen Paritätsfetischisten Carlos Menem, sondern mit Uruguays Staatschef Julio Sanguinetti. Verhandelt wurde bilateral über die Krisenfolgen für die Mitgliedsländer, eine gemeinsame, hochrangig, besetzte Diskussion schoben die Mercosur-Staaten vor sich her. Mit erweiterten Kreditmöglichkeiten für die Mercosur-Exporteure bei Brasiliengeschäften kam Cardoso seinen Partnern etwas entgegen. Doch dann führte die Krise zu einem Hauen und Stechen im Mercosur. Brasilia düpierte seine Partner durch einseitige zollpolitische Maßnahmen und die Aufnahme von Verhandlungen über ein Handelsabkommen mit der Comunidad Andina, ohne seine Partner zu konsultieren. Als Begründung gab der zuständige brasilianische Staatssekretär, José Alfredo Graça Lima, an, ein Abkommen zwischen dem Mercosur und den Andenstaaten würde sich durch die divergenten Interessen Brasiliens und Argentiniens schwierig gestalten. Brasilien will für seine Industriegüter in der Andenregion freien Zugang schaffen, während es Argentinien und Uruguay eher um ihre Agrarprodukte geht. Für den obersten Verhandlungsführer Uruguays im Mercosur, Elbio Roselli, ist eine solche Politik der Alleingänge „unmöglich“.
Verschärft wurden die Konflikte im Mercosur durch die Involvierung von Spitzenpolitikern der anderen Mercosur-Staaten in die Fraktionskämpfe in Paraguays regierender Colorado-Partei. Das Umfeld Menems ist geschäftlich stark mit dem Putschisten-Militär Oviedo verbunden, ein enger Sanguinetti-Vertrauter ebenfalls mit der im jüngsten Machtkampf unterlegenen Colorado-Fraktion verbandelt. Dies blieb für die bilateralen Beziehungen zwischen Paraguay und diesen beiden Staaten nicht ohne Folgen. Menem gewährte seinem Geschäftsfreund Asyl, Uruguay erkannte die neue Regierung in Asunción zunächst nicht an. Der neue paraguayische Staatspräsident Luis González Macchi forderte seinerseits eine grundlegende Revision der Mercosur-Verträge.
Konstruktiver war der Umgang von Interessenverbänden mit der Krise. Um Schadensbegrenzung bemühten sich die Industriellenvereinigungen Argentiniens und Brasiliens. Grundsätzlicher wurden die Gewerkschaften im Mercosur. Sie suchen die Krise produktiv zu wenden und forderten in einem Gespräch mit Brasiliens Präsident Cardoso eine Demokratisierung des Mercosur. Doch scheinen die oppositionellen Kräfte derzeit zu schwach, um eine Abkehr vom liberalen Integrationsmodell durchzusetzen.

KASTEN:
In Sachen Bild:

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Möglich war dieses Konzept dank der Unterstützung der Fotoagentur version. Seit längerem zeichnet sich diese in Köln und in Neukölln (für Nicht-BerlinerInnen: ein Hauptstadtbezirk) beheimatete Agentur durch sozial und politisch engagierte Fotografie aus. Ein Schwerpunkt liegt dabei auf den Entwicklungsländern, vornehmlich Lateinamerika. So vermittelt der Kölner Fotograf Herby Sachs auf den ersten Seiten einen visuellen Eindruck vom Leben in Mexiko, in Oaxaca und Juchitán. Jens Holst aus Berlin zeigt im Anschluß Arbeits- und Alltagssituationen in Chile sowie einen Einblick in die Lebensbedingungen von Haitianern in der Dominikanischen Republik. Last, not least, stellt uns der ebenfalls bei Köln beheimatete Fotograf Klaus Görgen einige Motive aus Kuba vor, die sich von vielen Standards der Kuba-Berichterstattung lösen und Alltagssituationen der dort lebenden Menschen zeigen.

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