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Lateinamerika im Visier der Europäischen Union

Das Rennen bleibt offen. Nachdem EU und USA den lateinamerikanischen Subkontinent in der verlorenen Dekade der achtziger Jahre weitgehend vernachlässigten, erwischten die USA in den neunziger Jahren mit dem Abschluss des nordamerikanischen Freihandelsabkommens (NAFTA) den besseren Start. Seit Mitte der neunziger Jahre versucht die EU, Terrain gut zu machen. Mit Erfolg auf vertraglichem Boden, wie die Freihandelsabkommen mit Mexiko und Chile belegen und mit Erfolg auf der Handelsebene in Bezug auf den MERCUSUR, für den die EU sogar schon zum wichtigsten Handelspartner avanciert ist. In Sachen Freihandelsabkommen bereitet das Lieblingskind der EU-Lateinamerikastrategie hingegen Schwierigkeiten, auch wenn derzeit mal wieder in Optimismus gemacht wird. Noch vor Ende des Jahres soll das lang geplante Freihandelsabkommen EU-MERCOSUR unter Dach und Fach gebracht werden. Das verkündete der brasilianische Minister für Entwicklung und Außenhandel, Luiz Fernando Furlan, Mitte Mai auf der 8. Lateinamerika-Konferenz der Deutschen Wirtschaft. Und zu aller Überraschung tat auch der EU-Kommissar für Außenpolitik, Chris Patten, wenig später diese Einschätzung kund. Bisher hatte die EU sich nicht auf ein Datum festlegen wollen, jetzt scheint das ALCA-Projekt von Bush die EU unter Zugzwang zu setzen.
Dabei spielte Lateinamerika für die EU lange weder entwicklungs- noch handelspolitisch eine große Rolle. Mehr als symbolische Sympathiekundgebungen gab es nicht. Aber nach den Versuchen der USA, die lateinamerikanischen Ökonomien stärker an sich zu binden, ist auch das europäische Interesse erwacht. Ginge es nach der Union, soll der Euro zumindest in den MERCOSUR-Staaten den US-Dollar als dominierende Währung auf mittlere Sicht ersetzen – Euroisierung statt Dollarisierung gewissermaßen.
Schon seit Anfang der neunziger Jahre steht der MERCOSUR im Zentrum der EU-Lateinamerikastrategie, schließlich gehören ihm mit Brasilien und Argentinien zwei Länder aus dem Quartett der bedeutendsten lateinamerikanischen Handelspartner an – die anderen zwei sind Mexiko und Chile.
Bereits im Zeitraum von 1990-94 konnte die EU ihre Exporte in die MERCOSUR-Staaten mehr als verdoppeln, während die Einfuhren nur leicht stiegen, eine Folge der einseitigen Liberalisierung seitens der MERCOSUR-Staaten. Vor allem Brasilien, das zwischen 1990 und 1995 seine Außenzölle von durchschnittlich 52 Prozent auf 14 Prozent senkte, avancierte zum begehrten Absatzmarkt.
Knapp die Hälfte des Handelsvolumens der EU mit Lateinamerika entfällt auf den MERCOSUR. Seit dem Entstehen des MERCOSUR 1991 verfolgt die EU das Ziel, diesen Absatzmarkt vertraglich abzusichern. So wurde am 15.12.1995 auf dem EU-Gipfel in Madrid ein Rahmenabkommen abgeschlossen, dass die Voraussetzungen für die Gründung einer gemeinsamen Freihandelszone schaffen sollte. Doch der große Durchbruch blieb aus. Weder auf dem ersten Gipfel der Staatschefs aus der EU, Lateinamerikas und der Karibik im Juni 1999 in Rio de Janeiro noch beim zweiten Gipfel derselben Art im Mai 2002 in Madrid.

EU bleibt bei Blockadehaltung im Agrarbereich

Zwar wird seit 1999 konkret über eine gemeinsame Freihandelszone verhandelt, beim Hauptstreitpunkt Agrarhandel steht die EU aber weiterhin unversöhnlich auf der Bremse. Landwirtschaftliche Güter machen mit circa 50 Prozent den Hauptanteil der MERCOSUR-Exportprodukte aus. Der EU-Markt steht ihnen aber nur begrenzt offen. Während für Soja, Kaffee, tropische Früchte und Sonnenblumen weitgehend freie Fahrt besteht, ist der Weg für traditionelle Produkte wie Getreide, Rindfleisch, Milcherzeugnisse, Wein, Zucker, Gemüse und nichttropische Früchte streng durch Kontingente eingezäunt. Deshalb fordern die Südamerikaner eine weitgehende Liberalisierung des EU-Agrarmarktes für ihre Produkte und den Abbau von Agrarsubventionen und sonstigen Vergünstigungen. Der MERCOSUR verspricht sich allein vom Abbau der europäischen Importzölle einen Anstieg seiner Agrarexporte um 50 Prozent – bei einem Agrarexportvolumen von über 13 Milliarden Euro in die EU 2001 wäre das kein Pappenstiel sondern dringend benötigte Devisen. Und auch der soziale Aspekt ist nicht unbedeutend: Fast 30 Prozent der Menschen in MERCOSUR-Ländern verdienen ihren Lebensunterhalt in der Landwirtschaft – auch sie könnten partiell von einem Agrarexportboom profitieren, wenngleich der Hauptgewinner sicher die Agroindustrie wäre.
Die derzeit laufenden Verhandlungen zwischen den EU-Agrarministern geben allerdings wenig Anlass zur Hoffnung, dass die EU in nächster Zeit zu einer substanziellen Öffnung seiner Agrarmärkte bereit ist, auch wenn damit die Rolle des Buhmannes bei der WTO-Ministerrunde im September in Cancún in Sachen Agrarfragen programmiert ist. Doch ohne ein substanzielles Entgegenkommen bei der Marktöffnung wird der MERCOSUR einem Freihandelsabkommen mit der EU nicht zustimmen. Einen Fingerzeig in diese Richtung gab der MERCOSUR-Gipfel Mitte Juni in Asunción, wo die Staatschefs eine klare Losung ausgaben: „Wir senken nur die Zölle, wenn wir im Gegenzug etwas dafür bekommen.“ Schluss mit der unilateralen Liberalisierung unter der Knute von IWF-Strukturanpassungsprogammen seit den achtziger Jahren, heißt die Devise. Nur wenn sich für MERCOSUR-Produkte ein besserer Marktzugang ergibt, ist man zu einem Freihandelsabkommen mit den USA, der EU und zu weiteren Liberalisierungsschritten im Rahmen der WTO bereit. Schon in Cancún wird sich zeigen, wie konsequent die MERCOSUR-Staaten diese Position handhaben werden.

Weitgehendes EU-Chile-Abkommen

Während die MERCOSUR-Staatschefs vom Madrider Gipfel 2002 mit leeren Händen zurückkehrten, beglückwünschten sich Gastgeber José María Aznar und Chiles Staatspräsident Ricardo Lagos zum Abschluss eines 2000-seitigen EU-Chile-Abkommens. Es ist nach Angaben der EU-Kommission derzeit das umfassendste Abkommen mit einem Drittstaat. Kernbestandteil ist die Errichtung einer Freihandelszone EU-Chile binnen zehn Jahren. Über die geplante Freihandelszone hinaus umfasst das seit dem 1. Februar 2003 in Kraft befindliche Assoziierungsabkommen die Bereiche Menschenrechte, Außen- und Sicherheitspolitik sowie Kooperation bei technischen Regulierungen, intellektuelles Eigentum und Zollvorschriften. Die EU ist sowohl der wichtigste Handelspartner Chiles (26 Prozent der Exporte 25 Prozent der Importe) als auch mit den USA der bedeutendste Investor. Die wichtigsten Exportprodukte Chiles sind Bodenschätze (44 Prozent), insbesondere Kupfer, Industriewaren in Form von weiterverarbeiteten Rohstoffen und Agrarprodukten (47 Prozent) sowie Produkte der Land- und Forstwirtschaft (9 Prozent). Da Chiles Exportpalette weit weniger der EU-Agrarpolitik ins Gehege kommt, konnten die Verhandlungen zügig in nur zwei Jahren abgeschlossen werden. Ein erstes Opfer zeichnet sich schon ab: Die 60.000 chilenischen Kleinfischer fürchten durch das Abkommen die Transnationalisierung der chilenischen Fanggründe und die Konkurrenz von europäischen High Tech-Fischern. Immerhin sind 40 Prozent der europäischen Fangflotte wegen Überfischung der europäischen Gebiete beschäftigungslos und auf der Suche nach neuen Beutegebieten. Selbst die Fünf-Meilen-Zone zum Schutz der Kleinfischer steht zur Disposition. Nicht nur hier scheinen der Liberalisierung keine Grenzen gesetzt. Was in der WTO noch ein heißes Streitthema ist, ist beim EU-Chile-Abkommen schon Realität: die Liberalisierung des Dienstleistungsverkehrs. Die Privatisierung von Wasserwerken schreitet weiter voran und ermöglicht ausländischen Firmen einen Mehrheitsanteil zu erwerben. Auch in den Sektoren Energie und Infrastruktur sind in den kommenden Jahren große Investitionsprojekte unter Beteiligung von Privatkapital vorgesehen.
Darüber hinaus ist das Abkommen auch in Sachen Investitionsbedingungen den WTO-Regelungen voraus. Die Rahmenbedingungen für Investitionen werden u. a. für die Niederlassung auf der Grundlage des Diskriminierungsverbots (Gleichstellung einheimischer und ausländischer Investoren) und der Transparenz der Entscheidungen verbessert. Der Zahlungsverkehr und die Kapitalflüsse zwischen der EU und Chile werden liberalisiert und geistige Eigentumsrechte nach den strengsten internationalen Normen gewährt. Nicht zuletzt dienen solche weitgehenden bilateralen Freihandelsabkommen als Wegweiser und Druckmittel für die multilateralen Verhandlungen im Rahmen der WTO, Wegweiser was an Liberalisierung möglich und von Kapitalseite her wünschenswert ist, sowie Druckmittel, dass der Norden seine Liberalisierungsvorstellungen auch jenseits der WTO umzusetzen vermag.
In punkto Chile war die EU gar den USA voraus. Erst am 2. Juni brachten die Vereinigten Staaten ihr Freihandelsabkommen mit Chile unter Dach und Fach. Noch im Zuge der Abstimmung im UNO-Sicherheitsrat über den Irak-Krieg drohten die USA der chilenischen Regierung mit der Verweigerung des Freihandelsabkommens, wenn Santiago nicht auf den Kriegskurs einschwenken würde. Chile lenkte nicht ein, aber die USA zeigten sich in Siegerlaune nicht nachtragend, zumal man dem Konkurrenten EU nicht nachstehen will. Es ist das erste Abkommen dieser Art zwischen den USA und einem südamerikanischen Land, wenn man von Mexiko im Zuge des trilateralen Abkommens NAFTA absieht. Der Vereinbarung müssen noch die Parlamente beider Staaten zustimmen. Sie sieht die Abschaffung oder Senkung der Zölle bei 85 Prozent des Warenaustauschs zwischen den USA und Chile vor und ist nicht so weitgehend wie das EU-Chile-Abkommen, das über 97 Prozent des Güterverkehrs zur Liberalisierung vorsieht.

Verzicht auf Arbeits- und Umweltstandards

War die EU hinsichtlich Chile Vorreiter so hinkte sie in Sachen Mexiko hinterher. Erst sechs Jahre nach Abschluss des NAFTA-Abkommens zwischen USA, Kanada und Mexiko gelang es der EU selbst, ein Freihandelsabkommen mit Mexiko auf die Beine zu stellen. Aus Sicht der europäischen Wirtschaft war das seit 1. Juli 2000 gültige Abkommen mehr als überfällig, denn der Anteil europäischer Produkte an Mexikos Importen fiel in den neunziger Jahren von 17 auf 9 Prozent, während die USA ihren Anteil von 66 auf 75 Prozent steigerten. Dass das Abkommen den EuropäerInnen als Einfallstor für den NAFTA-Markt dienen soll, ist offensichtlich. Denn gefördert wird mit ihm vor allem zweierlei: die Maquila-Industrie im speziellen und ausländische Investitionen generell. Die Maquila-Industrie veredelt ausländische Inputs, um die fertigen Endprodukte zu exportieren. Der Anteil Mexikos beschränkt sich nahezu ausschließlich auf die Lieferung billiger, einheimischer Arbeitskraft. Die Versuche der mexikanischen Regierung, die Unternehmen dazu zu bewegen, verstärkt auf einheimische Zulieferer zurückzugreifen, schlugen bisher fehl. Auch im EU-Mexiko-Abkommen sind die Bestimmungen über den notwendigen mexikanischen Input-Anteil so lax geregelt, das kein Aufbau einheimischer Wertschöpfungsketten zu erwarten ist. Einheimische Wertschöpfungsketten würden bewirken, dass ein weit größerer Bestandteil des Exportproduktes auf mexikanischen Produktionsanteilen beruhte, mit entsprechend positiven Einkommens- und Beschäftigungswirkungen in Mexiko. Da keine entsprechenden Bestimmungen getroffen wurden, läuft Mexiko wie bei NAFTA Gefahr, als Anbieter billiger Lohnarbeit zur verlängerten Werkbank der EU festgeschrieben zu werden. Mehr als Arbeitsplätze unter äußerst prekären Arbeits- und Umweltbedingungen im Norden Mexikos wird das EU-Mexiko-Freihandelsabkommen nicht bringen. Mehr ist aus Sicht der EU auch nicht geplant gewesen, denn die EU verzichtete großzügig auf Verhandlungen über Arbeits- und Umweltstandards.
Das Ziel der USA und der EU in Lateinamerika und nicht nur dort ist simpel: Es geht darum Jobs im Inland zu schaffen, indem man die Märkte im Ausland öffnet. Gerade dann, wenn die Binnenkonjunktur wie derzeit lahmt, aber auch grundsätzlich weil sich nur über Außenhandelsgewinne die Position der eigenen Währung in der Weltwirtschaft stärken lässt. Und der Euro ist potenziell in der Lage, den privilegierten Status des US-Dollar als führende internationale Reservewährung anzugreifen. Dagegen hilft den USA nur eine Exportoffensive, und dafür braucht Bush offene Märkte. Das Rennen wird nicht nur in Lateinamerika weitergehen, aber es ist das Spielfeld, auf dem sich mit ALCA und dem EU-MERCOSUR-Vorhaben die Konkurrenz zwischen Euro und Dollar am deutlichsten widerspiegelt.

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