Das Land mit den drei Stockwerken
Kataster als Keim einer gerechten Agrarstruktur?
Hierzulande ist es Gang und Gebe, daß Eigentum an Grund und Boden in einem Kataster – auch Flurbuch genannt – registriert wird. Darüberhinaus verfügt jeder Grundstücksbesitzer über einen Eintrag im Grundbuch, in dem die Ausmaße des Territoriums genau festgehalten sind. Diese Bücher sind grundsätzlich einsehbar und können bei Streitigkeiten jederzeit konsultiert werden. In Guatemala hingegen ist das ganz anders. Es ist das einzige Land Zentralamerikas, in dem es kein vollständiges nationales Kataster gibt und auch kein aktualisiertes Gesamtregister mit den Angaben zu den Eigentumsverhältnissen. Schätzungsweise existieren in Guatemala derzeit 800.000 bis eine Million Eigentumsverhältnisse, die nicht registriert sind. Außerdem gibt es eine Überlagerung an Besitztiteln, die teilweise noch aus den letzten Jahrhunderten herrührt. Eigentumstitel wurden zwar oftmals ausgestellt und An- und Verkäufe durch Verträge geregelt, aber meist wurde eine Änderung weder amtlich noch notariell festgehalten – ganz zu schweigen von den zahlreichen Fällen illegaler Aneignung. Ein Chaos ist die Folge, so daß es nicht verwundert, daß Guatemala heutzutage häufig ironisch als das „Land mit den drei Stockwerken“ bezeichnet wird.
Die Leidtragenden sind vor allem Kleinbauern und -bäuerinnen, Landarme, Landlose oder Indígenagemeinden. Häufig verfügen sie noch über historische Landtitel aus dem letzten Jahrhundert, um deren Anerkennung viele schon seit Jahren kämpfen. Die Machtverhältnisse und das korrupte Justizsystem haben in den allermeisten Fällen verhindert, daß sie zu ihrem Recht kamen.
Wenn durch die Erstellung eines Katasters der Grundstein zur Klärung der Eigentumsverhältnisse – unter Berücksichtigung der historischen Rechte der Indígenagemeinden – gelegt werden würde, böte dies einen Ansatzpunkt für eine gerechtere Agrarstruktur in Guatemala. Angesichts der bestehenden Machtverhältnisse aber birgt die Registrierung die Gefahr einer Zementierung der ungerechten Landbesitzverhältnisse. Zwar haben mittlerweile auch internationale Finanzorganisationen wie die Weltbank erkannt, daß die Förderung einer sozial gerechten Landverteilung ein Schlüssel zur Lösung der vielfältigen Probleme sogenannter Entwicklungsländer ist und jonglieren mit Begriffen wie „freiwillige Landreform“. Dies darf jedoch nicht darüber hinwegtäuschen, daß deren vorrangiges Ziel mit dem Kataster ein anderes ist: die Schaffung eines weltweiten und transparenten Bodenmarktes, auf den kapitalkräftige Unternehmen jederzeit zugreifen können.
Das Kataster und die Friedensabkommen
Mit der Klärung der Landbesitzverhältnisse wird der An- und Verkauf von Grund und Boden erleichtert, was das Investitionsklima und damit die Modernisierung der guatemaltekischen Wirtschaft begünstigt. Die Inhalte der Friedensabkommen, die in Guatemala Ende 1996 zwischen Regierung und Guerilla unterzeichnet wurden, gehen damit konform. In drei Teilabkommen wurden die Schritte zur Erstellung eines nationalen Katasters festgelegt. Seit 1997 werden Fakten geschaffen.
In den letzten dreißig Jahren wurden in Guatemala mit Hilfe ausländischer Finanzierung bereits mehrere erfolglose Anläufe zur Vermessung des Territoriums und zur Erstellung eines Grundstücksverzeichnisses gemacht. Derzeit besteht ein Eigentumsregister in Guatemala-Stadt und ein zweites in Quetzaltenango mit den Daten des westlichen Hochlandes. In den Friedensabkommen verpflichtete sich die Regierung, die Vermessungsdaten und deren Registrierung zu aktualisieren.
Mit der Erstellung eines „multifunktionalen“ Katasters werden gemäß dem Friedensabkommen mehrere Ziele verfolgt: Die Rechtssicherheit über Landbesitz soll ebenso verbessert werden wie die Möglichkeit der Steuererhebung auf Grund und Boden. Zudem soll die ländliche Entwicklung gefördert und der Landzugang für die bäuerliche Bevölkerung verbessert werden. Ein Landfonds soll eingerichtet und durch Staatsland, brachliegendes Land oder in der Vergangenheit widerrechtlich angeeignetes Land gespeist werden.
Die Absicht der Ex-Guerilla URNG, mit dem Kataster die Rückgabe illegal angeeigneter Ländereien in Gang zu bringen, ist jedoch nach wie vor eine Frage des Kräfteverhältnisses zwischen der Landlosenbewegung und der Agraroligarchie. Daß die Großgrundbesitzer immer noch das letzte Wort haben, zeigte sich Anfang 1998 an der Frage der Besteuerung von Immobilienbesitz. Ein diesbezügliches Gesetz scheiterte an ihrer Stimmungsmache. Somit ist das Ziel, mit der Katastererstellung ein Instrument zur gerechteren Besteuerung von Grundbesitz zu schaffen und Großgrundbesitzer durch eine höhere Besteuerung zum Verkauf von Land zu stimulieren, in Frage gestellt.
In dieser Thematik liegt enormer sozialer Sprengstoff. Kein Wunder, wenn sich die von den Regierungsinstanzen ausgearbeiteten Richtlinien für die Katastererstellung hauptsächlich auf technische Fragestellungen konzentrieren. Vorrang haben Probleme wie die Erfassung und Registrierung von Daten für längerfristige Analysen zur (land-)wirtschaftlichen und infrastrukturellen Entwicklung, zur Wertfeststellung des Bodens oder zur juristischen Regelung der Besitzverhältnisse. Die Arbeiten der verschiedenen Katasterbehörden waren bisher nicht untereinander koordiniert. Momentan erarbeitet unter anderem die Paritätische Kommission für die Landrechte der Indígena-Bevölkerung einen Entwurf für ein einheitliches nationales Katastergesetz. Es ist jedoch unklar, ob die Unübersichtlichkeit von derzeit über zwanzig gültigen und sich teilweise widersprechenden Gesetzen, Dekreten und Verfassungsartikeln damit tatsächlich gelöst werden wird. Gerade dieser Gesetzeswirrwar begünstigte in den Zeiten des bewaffneten Konfliktes die illegale Aneignung von Land.
Zentrale Aspekte bleiben außen vor
Trotz des fehlenden legalen Rahmens ist die Katastererhebung seit 1997 im Gange. Derzeit existieren in Guatemala vier von ausländischen Geldgebern finanzierte Pilotprojekte zur Landvermessung und Registrierung, deren Erfahrungen später auf das gesamte Land ausgeweitet werden sollen.
Als allgemeine Ziele formulieren die Geldgeber die Förderung des Landzuganges für benachteiligte Bevölkerungsgruppen mit Hilfe des Landfonds, die Schaffung eines transparenten Marktes zur effizienteren Bodennutzung, Investitionsförderung und Rechtssicherheit, die Schaffung einer weiteren dezentralen Registrierungsbehörde und die Etablierung eines geographischen Informationssystems.
Den Projektbeschreibungen zufolge bezieht sich die Katastererstellung im wesentlichen auf die Feststellung der von den Landnutzern einvernehmlich anerkannten Grenzen. Eine Schlichtungsfunktion bei Grenzstreitigkeiten soll nicht übernommen werden. Aus der Projektbeschreibung der deutschen Gesellschaft für technische Zusammenarbeit (GTZ) ergeht lediglich die Aufforderung an die guatemaltekischen Projektpartner, zusammen mit den verschiedenen Interessensgruppen Maßnahmen zur „nachhaltigen Konfliktlösung“ zu ergreifen. In der Beschreibung wird formuliert, daß die Sicherung von Eigentum an Grund und Boden die wesentliche Voraussetzung für einen dauerhaften Frieden in Guatemala ist. Ad absurdum geführt wird diese grundsätzlich richtige Annahme jedoch durch Feststellungen wie „Manche durch die Presse und die Medien als schwerwiegende Konflikte um Landeigentum bezeichneten Fälle stellen sich bei näherer Betrachtung als historisch begründbare Zeichen- und Meßfehler heraus, die nur auf dem Papier existieren. Die Vermessung mit neuen Methoden kann hier wieder Vertrauen schaffen“. Angesichts der Vielschichtigkeit der Landproblematik in Guatemala, die der GTZ bekannt ist, ist es mehr als zweifelhaft, ob mit einem solch positivistischen, rein technischen Ansatz ein sinnvoller Beitrag zur Lösung derselben geleistet werden kann.
Fortschrittliche Organisationen in Guatemala kritisieren bei allen Pilotprojekten, daß es kein gemeinsames Forum zur Abstimmung unter den Gebern, den Regierungsinstanzen und den betroffenen Gemeinden gibt. Auch fehlt eine umfassendere Strategie, die einheitliche Kriterien zur sinnvollen Verwendung der insgesamt recht hohen Summen für die Katasterprojekte garantieren würde. Damit verbunden ist die völlige Unklarheit der Kriterien sowohl bei der Auswahl der Pilotregionen als auch beim konkreten Vorgehen. Wieder wurden, so scheint es, die betroffenen Gemeinden zuletzt konsultiert. Auffällig an den Pilotprojekten ist außerdem, daß genau die Gebiete, in denen es aufgrund der besonders ungerechten Besitzstrukturen seit vielen Jahren unzählige Landkonflikte gibt – wie die Südküste und das Hochland – weitgehend ausgespart bleiben. Ausgenommen ist auch die Franja Transversal del Norte, wo sich die Armee während des bewaffneten Konfliktes ausgedehnte Ländereien illegal aneignete. Sowohl die Mission der Vereinten Nationen (MINUGUA), die Vereinigung der zivilen Sektoren (ASC) als auch Campesino/a-Organisationen kritisierten in der Vergangenheit diese Vorgehensweise. MINUGUA und die ASC fordern, daß der Katastererstellung in der Franja Transversal del Norte Prioriät eingeräumt werden müsse. Es ist anzunehmen, daß diese Regionen während der Pilotphase absichtlich außen vor gelassen wurden, um nicht schon im Probelauf Schiffbruch zu erleiden.
Soziale Mobilisierung ist unabdingbar
Auch positive Aspekte der Katastererfassung, wie die Steuererhebung oder die Speisung des Landfonds, hängen letztendlich von der Bereitschaft der Regierung ab, ein umfassendes Konzept zur Agrarfrage auszuarbeiten. Wenn Kataster- und Grundbucherstellung tatsächlich einen Grundstock von Daten zur ländlichen Entwicklung liefern sollen, dann muß dies mit staatlicher Agrarpolitik und -gesetzgebung koordiniert werden. Voraussetzung hierfür ist, daß die Regierung tatsächlich auch willens ist, eine gerechtere Agrarordnung durchzusetzen. Dieser Wille ist bislang nicht zu erkennen.
Damit die Regulierung des Landeigentums der betroffenen Bevölkerung zugute kommt, ist ihre Mitarbeit am Katasterprozeß unabdingbar. In den Pilotprojekten sind zwar auch Programme zur Information und Aufklärung der Bevölkerung bis hin zur aktiven Mitarbeit an der Erstellung des Katasters vorgesehen. Trotzdem nimmt, verglichen mit den technischen Aspekten, die soziale Beteiligung der ländlichen Bevölkerung einen geringen Stellenwert ein.
Beispielsweise im Hinblick auf das hochsensible Thema der Konfliktschlichtung müßte hier viel sorgfältiger vorgegangen werden. Denn Landkonflikte in Guatemala bestehen nicht nur aus Auseinandersetzungen zwischen Landlosen und Großgrundbesitzern. Viele Konflikte bestehen zwischen Nachbarn, benachbarten Gemeinden, Alteingesessenen und RückkehrerInnen etc. Mit all diesen Gruppen sollten Konzepte zur Schlichtung und gerechten Verteilung von Grundstücken entworfen werden. Ansonsten besteht die Gefahr, daß der gesamte Katasterprozeß dadurch diskreditiert wird, daß sich die betroffene Bevölkerung untereinander zerstreitet, anstatt ihr Recht gegenüber den großen Landeigentümern einzufordern. Dies setzt allerdings eine intensive Aufklärung und Mobilisierung der sozialen Basis voraus. Und an solchen Prozessen haben offensichtlich weder die guatemaltekische Regierung noch die ausländischen Geldgeber Interesse. Bleiben also nur die kleinbäuerlichen Interessensgruppen – seien es die traditionellen Campesino/a-Organisationen, lokale oder regionale BäuerInnenkomitees oder Nichtregierungsorganisationen – die die Organisations- und Aufklärungsarbeit unter der betroffenen Landbevölkerung leisten können, um den notwendigen politischen Druck auf Regierung und Geldgeber auszuüben.
Anmerkungen:
(1) Der Artikel basiert auf der Studie von Rosalinda Hernández Alarcon, ¿A quién servirá el catastro? Las dificultades para convertir el censo territorial en un recurso para atender la añeja demanda de tierra en Guatemala, Infopress Centroamericana, Cuadernos de investigación interactiva, No.2, Guatemala 1998. Die Studie kann über die Informationsstelle Guatemala, Heerstr. 205, 53111 Bonn, bezogen werden.
