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Joint Implementation

Auch wenn das Vertragswerk eine müh­sam ausgehandelte Kompromißlösung darstellt, so hat sich die internationale Staatengemeinschaft dennoch auf einen anspruchsvollen Pflichtenkatalog geeinigt:
* Die Vertragsstaaten ver­pflichten sich, die Klimagase, allen voran Kohlendioxid, auf einem Niveau zu stabi­lisieren, das einen gefährlichen, men­schenverursachten Eingriff in das Klima­system verhindert.
* Die bereits unabwendbare Erhöhung der globalen Durchschnittstem­peratur darf nur in einem Umfang erfol­gen, in dem die Ökosysteme und die glo­bale Ernährungssituation nicht gefährdet werden.
* Die Industrieländer als Hauptverursacher des Treibhausproblems verpflichten sich, beim Kampf gegen den Treibhauseffekt die Führung zu überneh­men.
* Die Industrieländer müs­sen auf jährlich stattfindenden Konferen­zen über ihre Erfolge beim Klimaschutz Bericht erstatten.
* Die OECD-Staaten stellen den Entwicklungsländern zusätzlich zur bisherigen Entwicklungshilfe Finanzmittel und Technologien zur Reduktion von Treibhausgasen und zur Anpassung an die möglichen Folgen der Klimaveränderun­gen bereit.
Das Vertragswerk von Rio legt jedoch weder konkrete Reduktionsschritte fest – sie sollen in späteren Zusatzprotokollen verabschiedet werden – noch gibt die Konvention eine Antwort auf die heikelste Frage im globalen Klimaschutz: wie näm­lich die nötigen Klimagas-Reduktionen international aufgeteilt und durch welche Maßnahmen sie erreicht werden sollen.
Eine Möglichkeit, das dringend notwen­dige Zusatz-Protokoll zu verabschieden, bietet sich auf der ersten Vertragsstaaten­konferenz zur Klimakonvention, dem Klimagipfel 1995 in Berlin. Bei den inter­nationalen Vorverhandlungen in Genf zeichnet sich bereits ab, daß man auf dem Berliner Gipfel noch keine konkreten Re­duktionsverpflichtungen festschreiben wird. Stattdessen schiebt sich die Diskus­sion um ein einzelnes umweltpolitisches Instrument immer weiter in den Vorder­grund: Auf dem Gipfel in Berlin sollen Kriterien für die Durchführung von Joint Implementation beschlossen werden.
Hinter dem Konzept steht ein ökonomi­sches Kalkül: Da Treibhausgase unabhän­gig von ihrem Emissionsort, also nicht re­gional, sondern global wirken, ist es gleichgültig, an welchem Ort die Treib­hausgas-Reduktionen durchgeführt wer­den. Deshalb kann, zumindest aus techni­scher Sicht, mit den billigsten Redukti­onsmöglichkeiten begonnen werden, egal, wo diese sich befinden.
Die Befürworter von Joint Implementation gehen davon aus, das Treibhausgas-Re­duktionen in den Entwicklungsländern oder den Transformationsstaaten Osteuro­pas zu geringeren Kosten möglich sind, als in den westlichen Industrieländern. Als Beispiel nennen sie die niedrigeren Wär­menutzungsgrade von Kraftwerken in Entwicklungs- und Transformationslän­dern im Vergleich zu entsprechenden Anlagen in Industrieländern. So schätzt der Bundesverband der Deutschen Indu­strie die Vermeidungskosten einer Tonne CO2 in einem deutschen Kohlekraftwerk auf 1000 DM, in einem chinesischen Kraftwerk hingegen auf 200 – 400 DM. Da der Nutzen der Emissionsreduktionen global ist und die für Umweltschutz zur Verfügung stehenden Mittel begrenzt sind, sei es ökonomisch rational, sie dort durchzuführen, wo sie am billigsten sind. Zusätzlich erhielten die Entwicklungslän­der auf diese Weise Zugang zu Kapital und Technologie.
Noch handelt es sich hierbei um umwelt­politische Sandkastenspiele, die bislang vor allem von der einschlägigen Fachöf­fentlichkeit beobachtet werden. Doch schnell könnte aus einem umweltökono­mischen Zauberstückchen international und in großem Umfang Realität werden. Sollte beispielsweise die Europäische Union ihre seit langem geplante Ener­gie/CO2-Steuer einführen, so steht die In­dustrie bereits in den Startlöchern, um ihre Steuerschuld mit CO2-Reduktionen in osteuropäischen Ländern und Entwick­lungsstaaten verrechnen zu lassen.
Als erste Versuchsballons wurden breits Joint Implementation-Projekte zwischen niederländischen und US-amerikanischen Kraftwerksbetreibern auf der einen Seite und malayischen Holzproduzenten auf der anderen aufgenommen. Für die Auf­forstung beziehungsweise für den “schonenden Holzeinschlag” (reduced im­pact logging) erhalten die ausländischen Kraftwerksbetreiber eine CO2-Gutschrift. Die Holzproduzenten bekommen für den Umwelt-Deal bare Münze augezahlt.
Weitere JI-Projekte in Vorbereitung sind die Einführung energiesparender Lampen in Mexiko, Wiederaufforstung in der Re­publik Tschechien und die Reperatur un­dichter Gaspipelines in Rußland.
Entwicklungsländer und umwelt- und entwicklungspolitische NRO hingegen formulieren scharfe Kritik am Konzept der Joint Implementation. Sie sehen darin ein ungeeignetes und zudem schädliches In­strument zur Bekämpfung des Treibhaus­effektes: Joint Implementation sei ein “Ablaßhandel” für den verschwenderi­schen Lebensstil des Nordens. Während der Klimaschutz im industrialisierten Norden weiterhin auf der Stelle tritt, müßten die Länder des Südens bei der Reduktion von Treibhausgasen schon einmal vorangehen.
Sie befürchten, daß sich durch Joint Im­plementation der Innovationsdruck im Norden verringert, und dadurch die Ent­stehung treibhausgas-armer Lebenstile und Technologien erhindert wird. Bei der Anrechenbarkeit auf die CO2/Energiesteuer verringert Joint Im­plementation zudem die erwünschte Len­kungswirkung der Steuer und zögert den notwendigen Strukturwandel in den Indu­strieländern hinaus.
Ein großes Problem beim Einsatz von Joint Implementation stellt die Möglich­keit von “Scheinreduktionen” dar. Es müßte die hypothetische Frage beantwor­tet werden, welche Emissionen sich in Abwesenheit des vorgeschlagenen Pro­jektes einstellen wurden, bzw. eingestellt hatten. Ein Joint Implementation-Investor könnte beispielsweise ein Projekt mit ei­nem jährlichen CO2-Ausstoß von 10 Mio. Tonnen durchführen und argumentieren, ohne seine Kooperation wäre ein Projekt mit einem Ausstoß von 11 Mio. Tonnen entstanden. Die Differenz von 1 Mio. Tonnen konnte er dann auf sein eigenes Reduktionskonto gutschreiben, obwohl es tatsächlich zu einer Nettoerhöhung der globalen CO2-Emissionen gekommen ist. Das Problem wird darüber hinaus dadurch verschärft, daß sowohl der Investor als auch das Gastland ein Interesse daran ha­ben, von einem möglichst hohen Emissi­onsszenario auszugehen: je drastischer das Emissionsszenario, desto umfassender die Ausgleichszahlungen und Investitionen für das Gastland und desto höher die Emissionsgutschrift für den Investor. So könnten schlimmstenfalls als Konsequenz zusätzliche Treibhausgas-Emissionen ent­stehen.
Die notwendigen hohen Verhandlungs- und Kontrollkosten führen dazu, daß Joint Implementation-Projekte von großem Um­fang sein müssen, um für den Investor rentabel zu bleiben. Der Hang zu Großprojekten hat sich bereits in den In­dustrieländern als ökologisch nicht tragfä­hig erwiesen. Dezentrale Formen der En­ergieversorgung wie Kraftwärmekopp­lung, Solarenergie oder Biomasse hätten dann auch in den Entwicklungsländern keine Chance, während emissionsinten­sive Großkraftwerke im Rahmen von Joint Implementation möglich blieben.
Doch selbst die Hoffnung auf Technolo­gietransfer durch Joint Implementation kann sich als trügerisch herausstellen. Wenn Aufforstungsprojekte wie in Malay­sia tatsächlich als Joint Implementation zugelassen werden, könnten Entwick­lungsländer aus dem Handel keinerlei technologischen Nutzen ziehen. NROs aus Entwicklungsländern wehren sich deshalb heftig gegen Wälder als CO2-Speicher des industrialisierten Nordens und greifen die Idee als Ausdruck von “carbon colonia­lism” an.
Noch ist sich die Gruppe der Entwick­lungsländer weitgehend einig in ihrer Ablehnung von Joint Implementation. Mit dem Versprechen von zukünftigen Finanz- und Technologietransfers können die In­dustrieländer jedoch einen mächtigen He­bel ansetzen. In den Vorverhandlungen für den Klimagipfel Berlin’ 95 zeichnet sich ab, daß die Industrieländer sich mit einer Pilotphase für Joint Implementation wer­den durchsetzen können.

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