Eine andere Art zu regieren
Die Frente Amplio in Montevideo
Im März 1990 wurde die Frente Amplio (FA) in Montevideo, dank einer relativen Stimmenmehrheit von 36 Prozent, zur Provinzregierung (Intendencia) von Montevideo gewählt. Oberbürgermeister wurde der Sozialist Tabaré Vázquez, ein Arzt, der vorher kein öffentliches Amt auf der politischen Bühne Uruguays innehatte.
Gemäß dem kommunalen Programm der FA war eine seiner ersten Maßnahmen, Montevideo in 18 Stadtteilzentren – die Centros Comunales Zonales (CCZ) – aufzuteilen. Ein Teil der Verwaltung und der Dienstleistungen wurde vom zentral gelegenen Rathaus in die Stadtteile verlegt. Jedem CCZ stand ein vom OB ernannter Sekretär vor, der die dezentrale Verwaltung organisieren und Kontakt mit den Nachbarschaften herstellen sollte. Außerhalb der hierarchisch gegliederten Administration stehend, hatte er jedoch nur eine begrentzte Verfügungsmacht über das Personal seines CCZ. Um diese gesetzlich erlangen zu können, verfügte die FA zwar über die Mehrheit im Provinzparlament, doch die Blancos und Colorados, die traditionellen Parteien Uruguays die eine Mehrheit im Nationalparlament besitzen, erklärten jegliche Delegierung von Machtbefugnissen eines Oberbürgermeisters an Dritte für verfassungswidrig.
Auch die in Montevideo eingeführte gestaffelte Grundsteuer wurde für verfassungswidrig erklärt. Die FA wollte diese nach der sozialen Lage des Eigentümers und dem Wert des Grundstücks und des Gebäudes anhand einer Skala von 0,6 bis zu 1,2 Prozent des Katasterwertes berechnen. Die Parlamentsmehrheit mischte sich erneut in die Autonomie des linksregierten Montevideo ein und berief sich auf die Verfassung, die die Gleichheit aller BürgerInnen vor dem Gesetz konstituiere. Demnach müssten alle BürgerInnen dieselben Steuern zahlen.
Erfolg trotz Hindernissen
Trotz dieser legalen Beschränkungen begann das neue dezentralisierte System zu funktionieren. Die 18 Sekretäre beriefen in jedem CCZ verschiedene Nachbarschaftsversammlungen ein, die die Prioritäten für die einzelnen Stadtteile festlegten. Auf dieser Basis wurde dann von Fachleuten der Verwaltung und im Rahmen der vorhandenen Ressourcen ein Fünf-Jahresplan für Montevideo ausgearbeitet. Dieser wurde in Bezirksversammlungen zur Diskussion gestellt, gegebenenfalls verändert und schließlich im Provinzparlament zur Abstimmung vorgelegt.
Eine weitere Neuerung waren die wöchentlichen Kabinettssitzungen, die Tabaré Vázquez aus dem Rathaus in die Stadtteile verlegte. Jeden Montag kam er mit allen munizipalen Direktoren beziehungsweise Abteilungsleitern in einem anderen Stadtteil zusammen, um dort die Aussprache des Kabinetts und dessen Beschlüsse der Öffentlichkeit vorzustellen. Anschließend wurde den BürgerInnen die Gelegenheit gegeben, Beschwerden und Vorschläge einzubringen. Diese Neuerungen wären nicht allein von „oben“ durchzuführen gewesen, hätte nicht auch von „unten“ eine gewisse Mobilisierung bestanden und eine lange Tradition der comisiones de fomento (Förderkreise der Stadtteile) geherrscht. Diese comisiones hatte es seit Beginn des 20. Jahrhunderts in Montevideo gegeben, waren allerdings unter der Militärdiktatur verboten oder polizeilich kontrolliert worden. Zu dieser Wiedereinführung der Nachbarschaftsversammlungen trugen auch die zahlreichen in den Stadtteilen und im Landesinneren vorhandenen Basiskomitees der Frente Amplio bei, die in engem Kontakt mit den jeweiligen Nachbarn standen.
Partizipation per Gesetz
Der Prozess der Dezentralisierung entwickelte eine so starke Eigendynamik, dass sich auch die traditionellen Parteien, die Colorados und Blancos – aus Angst WählerInnen zu verlieren – ihr nicht länger verschließen konnten. So war es Anfang 1993 möglich, das System zu institutionalisieren, indem ein Kompromissvorschlag fast einstimmig im Provinzparlament angenommen wurde. Zwar entsprach diese Lösung nicht ganz den Vorstellungen der FA, dennoch brachte er eine verbesserte Grundlage für neue partizipative Aktionen. Jedem CCZ wurde nun eine Junta Local (Bezirksrat) zugeordnet, in der drei ehrenamtliche RepräsentantInnen der Mehrheitspartei, in diesem Fall die FA, und zwei der Opposition vertreten waren. Außerdem gab es jeweils eine(n) besoldete(n) SekretärIn. Dieser Bezirksrat hat Beschlusskraft in allen die Zone des CCZ betreffenden Angelegenheiten.
Gleichzeitig wurde ein Consejo Vecinal, ein Nachbarschaftsrat, geschaffen, der direkt von den BürgerInnen der Stadtteile (subzonas) und ohne parteiliche Ausrichtung als deren Repräsentant gewählt wird und in jeder Zone der CCZ bis zu 25 bis 40 Delegierte zählt. Dieser Consejo Vecinal kommt allwöchentlich zusammen, nimmt Kontrollfunktionen wahr und bringt Initiativen ein. Er muss bei allen die Zone betreffenden Maßnahmen der Junta Local oder der Zentralen Verwaltung angehört werden und obwohl er nicht die endgültigen Entscheidungen trifft, hat er doch eine bedeutsame regulierende Rolle.
Kein Sozialabbau
Was die allgemeine Orientierung betrifft, kann man von einer Übereinstimmung der vier Instanzen ausgehen. Die Intendencia (Regierung von Montevideo), das Provinzparlament, die 18 Juntas Locales und die 18 Consejos Vecinales setzen ihren Schwerpunkt in der Sozial- und in der Umverteilungspolitik. Selbst jetzt, in der tiefsten Krise des Landes, wird keine Sozialeinrichtung abgebaut. Die Kindergärten und Polikliniken in den Armenvierteln funktionieren nach wie vor, die Milch- und Nahrungsprogramme sind verstärkt worden und an die Wohnbaukooperativen wird weiterhin Land vergeben. Außerdem wird die berufliche Ausbildung arbeitsloser Jugendlicher gefördert, obwohl das in Uruguay normalerweise nicht in die Kompetenz der Provinzregierungen fällt. Kostenspielige Projekte werden jetzt in den ärmsten Außenvierteln der Stadt durchgeführt, nicht wie früher nur in den reichen Küstenvierteln, wo die höchsten Steuern gezahlt werden. Die bei weitem größten Investitionen fließen seit 1990 in die Abwasserkanalisation, die gerade in den Armenvierteln fehlten. Waren damals nur 70 Prozent an diese angeschlossen, so sind es heute über 90 Prozent. Ein Grund auch, weshalb Uruguay, als einziges Land des Kontinents, von der Choleraepidemie verschont geblieben ist.
Im Rückblick auf 13 Jahre Dezentralisierung und Partizipation der BürgerInnen, hat deren Institutionalisierung eine Menge Vorteile, aber auch einige Nachteile gebracht. Die Verbesserung vieler Dienstleistungen und der Entscheidungsfindung auf lokaler Ebene erhöhte deren Effizienz. Dies wird an verbesserter Straßenbeleuchtung, Müllabfuhr und Verkehrsverbindungen, an gepflegteren Parks und öffentlichen Plätzen deutlich. Die städtischen Polikliniken, zahnärztliche Behandlung, Kinderhorte und Seniorenheime, obwohl von der Intendencia unterhalten, jedoch von den zivilen Stadtteilkommissionen verwaltet, sind aus den ärmren Vierteln nicht mehr wegzudenken.
Kontaktverlust mit der Basis
Andererseits wurde durch die Institutionalisierung die Spontanität eingeschränkt, wodurch der Consejo Vecinal vielerorts den Kontakt mit seiner Basis eingebüßt hat, was auch durch sporadisch durchgeführte öffentliche Versammlungen nicht kompensiert werden kann.
Trotz einiger Fehlentscheidungen stößt das Modell der Dezentralisierung und BürgerInnenpartizipation in Montevideo jedoch im großen und Ganzen auf wachsende Zustimmung. Das verdeutlicht sich zunehmend in den Wahlen: Wählten 1994 nach den ersten fünf Regierungsjahren bereits 44 Prozent der MontevideanerInnen die Frente Amplio, so waren es 1999 bereits 58 Prozent.
Im Moment befindet sich der Demokratisierungsprozess allerdings in einer Stagnationsperiode, was nicht allein auf die momentane Wirtschaftskrise zurückzuführen ist. Als ein großes Hemmnis entwickelte sich die Bürokratie mit ihrer traditionellen Hierarchie und Ineffizienz. Seit die Linke an der Macht ist, hat sich in diesem Bereich nichts Wesentliches verändert. Als die Frente Amplio in Montevideo an die Macht kam, führte sie bezüglich des aufgeblähten und veralteten bürokratischen Apparats zwei Maßnahmen durch, die in der Theorie korrekt waren, in der Praxis jedoch kaum Resultate zeigten: Es wurden weniger Neueinstellungen gemacht, als Personal in den Ruhestand ging. So wurde der Apparat verjüngt und erheblich reduziert. Außerdem wurden alle Neueinstellungen, insofern sie eine Qualifikation benötigten, nur noch über ausgeschriebene Wettbewerbe vergeben. Zum anderen wurden die Reallöhne um 30 Prozent erhöht und die Arbeitszeit von acht auf sechs Stunden reduziert. Die Effizienz wurde durch diese Maßnahmen aber kaum erhöht. Die wurde schon eher durch die Qualifikationskurse verbessert, die ebenfalls eingeführt wurden.
Es stellte sich aber als ein schwieriger und langwieriger Prozess dar, die durch die neuen Partizipationsstrukturen geweckten Forderungen der Nachbarschaften durch so einem Gemeindeapparat zu erfüllen. So wurde der anfängliche Enthusiasmus der Stadtteilkommissionen und Consejos Vecinales merklich gedämpft. Die Realität ist die: Obwohl die Strukturen dazu vorhanden sind, die besten Vorsätze zur Entbürokratisierung, Dezentralisierung und BürgerInnenpartizipation bleiben zwangsläufig auf halber Strecke, wenn das zuständige Amt die Informationen – erste Voraussetzung jeglicher demokratischen Prozedur – überhaupt nicht oder erst in letzter Minute weiterleitet.
Ein ähnliches Problem, dessen Lösung bisher noch nicht einmal angegangen wurde, ist die Partizipation der ArbeiterInnen und Angestellten. Um sie in die kommunalen Projekte einzubinden, bedürfte es ebenfalls einer graduellen Auflösung der hierarchischen Organisation.
Ohne den objektiven Widerspruch zwischen Arbeitgeber, der Intendencia, und Arbeitnehmer, der Gewerkschaft, beheben zu wollen und zu können, muss es möglich sein, die Arbeitseffizienz durch ein neues Verhältnis zwischen Leitenden und Ausführenden zu verbessern.
Im Programm der FA steht die Forderung, in die Leitung der staatlichen Institutionen und Unternehmen, außer den politischen Direktoren auch eine(n) GewerkschaftsvertreterIn und eine(n) ArbeitnehmerIn zu integrieren. Die einzige Institution, bei der das mit Erfolg verwirklicht wurde, ist die Landessozialversicherung, in deren Leitung außer drei Colorado- und zwei Blancodirektoren, nun auch ein Vertreter der Gewerkschaftsföderation und der Organisation der Altersrentner sitzt. Aus dem Selbstverständnis der Linken heraus, müsste daher im Regierungskabinett von Montevideo auch ein Repräsentant der Gemeindegewerkschaft vertreten sein.
Jedoch stößt das Konzept der BürgerInnenpartizipation heute nicht nur „oben“ auf Unverständnis und Widerstand. Das durch die neoliberale Wirtschaftspolitik gesteigerte Wettbewerbsdenken, hat auch unter den UruguayerInnen zur Verstärkung individualistischer Tendenzen geführt. Hinzu kommt die Verinnerlichung Jahrtausende alter Arbeitsteilung von Planen und Ausführen, von intellektueller und körperlicher Arbeit, die sich dem Mitregieren entzieht: Die Furcht vor Verantwortung und die Bequemlichkeit, Verantwortung zu übernehmen.
Allein das Bestehen von guten Strukturen erfüllt diese nicht mit Leben. Zwischen Möglichkeit und Wirklichkeit klafft auch hier ein großes Loch. Das muss jedoch nicht so bleiben. Wenn in extrem unerträglichen Situationen Auswege nur noch kollektiv zu finden sind, ändert sich auch das Verhalten der Menschen. Die UruguayerInnen stellten es in den letzten Jahren der Militärdiktatur unter Beweis: die Wiedereroberung der Demokratie ging damals von ihnen aus. Heute wächst auf Grund der starken sozialen Polarisierung und der Verbitterung über die Milliardenverschiebungen der Bankiers, während im Landesinneren immer mehr Menschen Hunger leiden und Kinder an Unterernährung sterben, die Bereitschaft, Veränderungen zu wagen. Es entstehen Potenziale, die von sich selbst aus zwar noch nicht zur Partizipation treiben, jedoch einen Nährboden dafür schaffen.
Hunderte von Volksküchen, die spontan nach dem Bankencrash entstanden, sind ein Anzeichen dafür. Auf lokaler Ebene und in überschaubaren Räumen sind die Möglichkeiten, etwas zu erreichen, eher vorhanden, als auf der politischen Ebene. Es gibt starke Impulse vieler sozialer Organisationen. Und in einem Land wie Uruguay, das eine starke politische Kultur hat, münden diese früher oder später in eine politische Synthese und führen zu einer landesweiten Wende.
KASTEN:
Zur Person des Autors
Ernesto Kroch wurde 1917 als Sohn einer liberalen, jüdischen Familie in Breslau geboren. In seiner Jugend engagierte er sich in der KJO, der Jugendorganisation der KPO (Kommunistische Partei Deutschlands Opposition – eine antistalinistische Abspaltung der KPD).
Auf Grund dieser Aktivitäten wurde er am 9. November 1934 wegen „Vorbereitung zum Hochverrat“ zuerst zu 18 Monaten Gefängnis verurteilt. Danach kam er ins KZ Lichtenburg. Anfang 1937 wurde er aus Deutschland ausgewiesen, woraufhin er nach Jugoslawien floh. Als 1938 Österreich annektiert wurde, floh Ernesto Kroch weiter nach Uruguay, wo er heiratete und sich dauerhaft niederließ.
In der neuen Heimat fand Ernesto Kroch Arbeit bei der uruguayischen Eisenbahn und engagierte sich in der Gewerkschaft. 1946 trat er in die Kommunistische Partei Uruguays ein, obwohl er immer ein Antistalinist war. Nach dem Putsch von 1973 verstärkte sich der Druck auf den politischen Aktivisten, er und seine Familie wurden mehrfach festgenommen. 1982, nachdem ein neues Gewerkschaftsgesetz seine Situation noch weiter gefährdete, floh er zurück in die alte Heimat – in die BRD, wo er sich in der Lateinamerika Solidaritätsbewegung engagierte. Seit 1985 lebt er wieder in Uruguay. Ernesto Kroch hat mehrere Bücher veröffentlicht, darunter die Autobiographie „Exil in der Heimat – Heim ins Exil“ und das Sachbuch „Uruguay – zwischen Diktatur und Demokratie“ (erschienen 1990 und 1991 beim DIPA-Verlag Frankfurt).
