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Nach Kohl im Urwald

Nach dem Anstoß von Houston im Jahre 1990 durch den Bundeskanzler höchstpersönlich hatte es einige Zeit gedauert, bis das Pilotprogramm, inzwischen allgemein als PPG-7 bezeichnet, Konturen annahm. Von den zunächst angekündigten über eine Milliarde US-Dollar blieben nur etwa 250 Milionen übrig – und die sind anscheinend gar nicht so leicht auszugeben. Hauptgeber ist mit mehr als der Hälfte der internationalen Mittel eindeutig die Bundesrepublik. Im Laufe der Jahre ist eine ziemlich komplizierte Struktur entstanden, bei der sich bilaterale Finanzierungen mit denen aus dem Rain Forest Trustfund, einem eigens für das PPG-7 geschaffenen internationalen Fond, mischen. Die Weltbank koordiniert alles und fungiert nicht als Geldgeber, sondern verbraucht nur Mittel.
Inzwischen sind folgende Programmlinien im Stadium der Umsetzung: Im Bereich der Naturresourcenpolitik sollen Landesumweltbehörden gestärkt und in kritischen Regionen Flächennutzungkonzepte („Zonierung“) entwickelt werden. Mit dem Ziel der Bewahrung und Bewirtschaftung natürlicher Ressourcen werden Sammelreservate für traditionelle Waldnutzer wie die Kautschukzapfer gefördert, Indianergebiete demarkiert und Projekte nachhaltiger Waldnutzung durch Forschungseinrichtungen und Demonstrationsprojekte unterstützt. Weitere Programme befinden sich noch in der Planungsphase, wie etwa die Verbindung und Erweiterung vorhandener Schutzgebiete („ökologischer Korridore“) oder Projekte zur Prävention von Waldbränden.

Fresh money für die „Zivilgesellschaft“

Die Demonstrationsprojekte mit Musteranlagen und Ausbildungsangeboten stellen gewissermaßen die Quote für Nichtregierungsorganisationen (NRO) und soziale Bewegungen und fungieren bisher als Vorzeigeprojekte des PPG-7. Weil die „Zivilgesellschaft“ erheblich flexibler ist als der Staat, ist die Organisation des Mittelabflusses hier viel besser gelungen: Im letzten Jahr war das Geld praktisch schon ausgegeben und die Bundesregierung sorgte für fresh money. In rund hundert Kleinprojekten mit maximaler Förderungshöhe von 210.000 US-Dollar für drei Jahre sollen Beispiele für nachhaltige Nutzung natürlicher Ressourcen entwickelt werden. Fast alle NRO Amazoniens und unzählige Basisbewegungen werden inzwischen durch das Pilotprogramm gefördert. Der Großteil des Geldes allerdings – etwa die Hälfte der fest zugesagten 200 Millionen US-Dollar – geht ins Naturressourcenprojekt, das die sieben Amazonasstaaten Brasiliens bedient. Auch in den anderen Projekten geht der Löwenanteil in den Staatsapparat, insbeondere in die Umweltbehörde IBAMA, wohingegen lediglich etwa 10 Prozent der Gelder für Demonstrationsprojekte vorgesehen sind.
Das Markenzeichen des Pilotprogramms ist die Beteiligung der Zivilgesellschaft. Tatsächlich wurde mit dem Grupo de Trabalho Amazonico (GTA) eine spezielle Partizipationsstruktur geschaffen, in der inzwischen mehr als 300 Gruppen zusammengeschlossen sind. Alles, was in Amazonien Rang und Namen hat – oder auch nicht – findet sich dort wieder: Die Organisationen der Kautschukzapfer, der indigenen Bevölkerung, der Fischer und der Kleinbauern, sowie zahreiche lokale und regionale Gruppen. Auch wenn die GTA bis heute finanziell vom PPG-7 abhängig ist, versteht sie sich inzwischen als umfassenderes Netzwerk, das auch andere Themen als das Pilotprogramm bearbeitet. Zwar sind für alle Programmbereiche Kommissionen vorgesehen, in denen die GTA vetreten ist, die aktive Beteiligung hat sich jedoch auf die Demonstrationsprojekte konzentriert. Zumal diese Kommissionen erst in der Umsetzungsphase eingerichtet werden, während in der Planungsphase ad-hoc Konsultationen der Beteiligten stattfinden. Dies stellt keine reguläre Partizipation dar.

Lediglich verhaltene Kritik

Berücksichtigung der Interessen der „Zielgruppe“ ist wohl die passendste Charakterisierung für das, was das PPG-7 hauptsächlich geleistet hat. Trotz dieser Einschränkung hat das Pilotprogramm durch die GTA eine Legitimation erreicht, die in der internationalen Entwicklungszusammenarbeit ihresgleichen sucht. Auch wenn es im Detail viele Kritiken und manchen Streit gibt – die sozialen Bewegungen Amazoniens haben das PPG-7 angenommen. Kritische Äußerungen beziehen sich eher auf mangelnden Einfluß des Pilotprogramms, fehlende Mittel oder auf die langsame Umsetzung. Tatsächlich ist das PPG-7 nur zu verstehen vor dem Hintergrund langjähriger kritischer Auseinandersetzung mit der Rolle der Weltbank in der Entwicklungspolitik Amazoniens. Das PPG-7 soll einen Paradigmenwechsel signalisieren: Statt Entwicklung, die zerstört, ein eindeutiges Bekenntnis zu Walderhaltung und Umweltschutz. Wie wichtig die Weltbank das PPG-7 nimmt, läßt sich daran ablesen, daß nicht weniger als neun Task Managers für diesen Arbeitsbereich abgestellt sind – eine für Weltbankverhältnisse unerhört hohe Zahl.

Nur ein grünes Feigenblatt?

Aber – wie sollte es auch anders sein – es ist doch nicht alles eitel Sonnenschein. Obwohl die GTA in der Regel eher diplomatisch und zurückhaltend als kritisch und laut agiert, hat sie in den letzten Jahren zusammen mit Friends of the Earth zwei wichtige Veröffentlichungen vorgelegt, die weniger das PPG-7 an sich als seine Stellung im Kontext der brasilianischen Amazonaspolitik reflektieren. Diese Sichtweise ist auch nur allzu berechtigt, da das PPG-7 nicht einzelne Projekte finanzieren will, sondern erklärtermaßen einen policy-Ansatz verfolgt, also die Korrektur einer Politik will, die den Regenwald zerstört.
Und genau da beginnen die Probleme: Das PPG-7 ist als Umweltprogramm konzipiert, demnach im Umweltministerium angesiedelt. Dieses ist ein schwaches und marginalisiertes Ministerium und ist gleichzeitig für Umweltpolitik, Wasserresourcen und Amazonien zuständig. Dabei sind etwa 80 Prozent der Mittel im Bereich Wasserressourcen konzentriert, wo es um lukrative Bewässerungsprojekte geht. Die für das PPG-7 zuständige Secretaria da Amazonia Legal hingegen verfügt nur über lächerliche Beträge und ist praktisch zu 100 Prozent vom Pilotprogramm abhängig. Dessen Ansatz als Umweltprogramm führt damit zu bedenklichen Konsequenzen: Das PPG-7 bleibt isoliert von den staatlichen Akteuren, die tatsächlich Entwicklungspolitik in Amazonien betreiben und auch das Geld dafür haben: die nationale Entwicklungsbank BNDES und die Regionalentwicklungsbehörde SUDAM. Das Pilotprogramm reflektiert (und zementiert?) somit eine fragwürdige Aufteilung in Umweltpolitik einerseits und Entwicklungspolitik andererseits.

Brasil em Ação

Außerhalb der Welt des Pilotprogramms scheint business as usual angesagt zu sein: Die brasilianische Regierung hat 1997 ein nationales Investitionsprogramm Brasil em Ação vorgelegt, das auch wichtige Investitionen in Amazonien vorsieht. Damit nimmt der Staat nach jahrelanger Lethargie durch hohe Inflation wieder eine Investitionspolitik auf, die einer formulierten strategischen Linie folgt. Zwar gibt es auch hier Verspätungen und Verzögerungen, aber ein Teil der Projekte werden nun tatsächlich umgesetzt. Für Amazonien bedeutet dies im Wesentlichen die Förderung von „Integrationsachsen“, sprich Bau von Straßen und Wasserwegen, womit der Transport von Soja billiger gestaltet werden soll. Die Mittel des Pilotprogramms betragen lediglich drei Prozent der vorgesehenen Gelder für Brasil em Ação.
Die Kritik, die von Anfang an seitens der NRO artikuliert wurde, läßt sich unter dem Stichpunk „fehlende Kohärenz“ zusammenfassen. Von Seiten der Geber oder des brasilianischen Umweltministeriums wird in der Regel auf diese Kritik erwidert, moderne Staaten seien eben komplexe Gebilde, und konkurrierende Politikansätze somit normal. Außerdem dürfe man die Latte für das Pilotprogramm nicht zu hoch hängen. Es handele sich dabei eben nicht um ein Regionalentwicklungsprogramm, sondern um ein Umweltprogramm, das durch gelungene Projektansätze Wirkungen zeigen müsse.
Gewiß, ein absolutes Kohärenzgebot ist sicherlich unrealistisch. Dennoch muß man sich fragen, welch einen Stellenwert das Pilotprogramm hat, ob es tatsächlich relevant ist, oder zu einem Beschäftigungsprogramm für NRO und dubiose Landesumweltbehörden verkümmert. Bedenklich ist vor allem, daß die brasilianische Regierung auch dem PPG-7 den Stempel Brasil em Ação verpaßt hat. Seit etwa einem Jahr tragen zumindest alle Publikationen des Pilotprogramms diesen Aufdruck.

PPG-7 als Lückenbüßer und Alibi

Auch wenn das Kohärenzgebot nicht zu einem von heute auf morgen zu erfüllenden Kriterium gemacht werden kann, so ist es doch unverzichtbar. Dabei geht es nicht um eine abstrakte Kohärenz von Mega-Politiken, sondern auch und gerade um Ansätze im unmittelbaren Umfeld des Pilotprogramms. Hierfür drei Beispiele: Die Demarkierung von Indianergebieten ist in der brasilianischen Verfassung verankert. Trotz dieser Verpflichtung sind die vorgesehen Termine nicht eingehalten worden. Die für indigene Völker zuständige Behörde Funai ist desolat, unzähligen Personalwechseln ausgesetzt und total unterfinanziert. Daß die Legalisierung und der Schutz von Indianergebieten in Amazonien keine Priorität der staatlichen Politik darstellt, ist nur zu offensichtlich. Hier läuft das Pilotprogramm Gefahr, zu einem reinen Lückenbüßer zu werden, nach dem Motto: Wenn den Gringos die Indios so am Herzen liegen, dann sollen sie das doch bezahlen.

Sojanabau im Regenwald

Amazonien droht außerdem eine neuer Zyklus der Waldzerstörung durch Sojaanbau, in den nach dem Niedergang der Viehfarmen neue Investitionen gelenkt werden. Ein Soja-Pol soll mitten im Regenwaldgebiet in der Region Baixo Amazonas angesiedelt werden, was die Geber und das Umweltministerium zwar beklagen, aber dem Vordringen des Sojas keine konkrete Aktionen entgegensetzen. Brasil em Ação schafft unterdessen fleißig die infrastrukturellen Voraussetzungen für den Sojaanbau.
Das Kohärenzgebot richtet sich nicht nur an den brasilianischen Staat, sondern natürlich auch an Geber und Weltbank. Letztere finanziert nun ein Programm zur Unterstützung dezentraler Umweltpolitik (PED), mit dem via Landesumweltbehörden Umweltprogramme in Gemeinden entwickelt werden sollen – obwohl es sich zum Teil um dieselben Gemeinden handelt, in denen das Pilotprogramm arbeitet. Eine gemeinsame Konzeption jedoch existiert nicht. Ganz im Gegenteil: Die den sozialen Bewegungen nahestehenden Gruppen (das heißt die Klientel des PPG-7) werden zugunsten von Assoziationen und Kooperativen, die die örtlichen Politiker unterstützen, ausgeschlossen, da die Gelder des PED direkt über die Gemeindeverwaltungen laufen.
Trotz aller Kritik im Einzelnen hat das PPG-7 in Amazonien ein breites Bündnis von G-7, Weltbank und sozialen Bewegungen geschaffen – eine wohl atemberaubende Entwicklung. Noch vor zehn Jahren standen Kautschukzapfer und LandarbeiterInnenorganisationen in einer schroffen Konfrontation mit dem Staat – heute sitzen sie in den Komissionen an einem Tisch mit Weltbank und Co. Wie wurde dieses Bündnis möglich? Meines Erachtens sind dafür zwei Gründe entscheidend: Zum einen sind die sozialen Bewegungen Brasiliens in eine neue Etappe eingetreten. Zwar sind Landkonflikte und Kampf um politische Rechte nach wie vor aktuell und brisant, aber in vielen Regionen ist das Recht auf Nutzung – auch aufgrund der Kämpfe der letzten Jahrezehnte – weitgehend gesichert. Hier stehen die sozialen Bewegungen vor ganz anderen und neuen Aufgaben: Organisation der Produktion und Vermarktung. Die sozialen Bewegungen müssen eine praktische Politik entwickeln, die ökonomische Resultate zeigt. Haben also Kautschukzapfer jahrelang um die Einrichtung von Sammelgebieten gekämpft, so müssen sie heute deren Umsetzung betreiben. Und da sind alle, die Geld geben, willkommen.
Zum anderen ist dieses Bündnis aber auch nur möglich, wenn es zumindest partielle Interessensüberschneidungen gibt. Und diese existieren tatsächlich: Bundesregierung, andere Geberländer und Weltbank haben den Schutz der tropischen Regenwälder zu einem erklärten Ziel ihrer Politik gemacht. Dahinter steht die Einschätzung, daß die Erhaltung der Artenvielfalt ein strategisch viel höheres Ziel ist als das Mästen von Rindern auf ungeeigneten Böden. Aber: Ausschlaggebend für diese Begründung sind nicht die Interessen der BewohnerInnen Amazoniens, sondern die berühmten „globalen Herausforderungen“, die allerdings eher im Umfeld der G-7 Gruppe als in Amazonien definiert werden. Diese Funktionalität macht die Regenwaldpolitik zu einem beliebten Anliegen der „internationalen Staatengemeinschaft“ und ermöglicht eine zumindest momentane Interessenüberschneidung.
Eine kritische Begleitung des Pilotprogramms sollte deshalb immer darauf achten, inwieweit die abstrakten globalen Ziele wie die Erhaltung der Artenvielfalt tatsächlich der lokalen Bevölkerung zugute kommen. Schließlich könnten auch intelligentere Unternehmensstrategien die Artenvielfalt erhalten – und gleichzeitig die Bevölkerung ausschliessen. Der Gedanke ist durchaus nicht abstrakt: Die brasilianische Regierung will die nationalen Wälder für den kommerziellen Holzeinschlag – nachhaltig, natürlich – öffnen. Hier könnte eine Waldnutzungsstrategie unter Ausschluß der örtlichen Bevölkerung umgesetzt werden, die nicht die technischen Mittel zu einer nachhaltigen Waldbewirtschaftung besitzt.
Für die Soldaritätsgruppen in der BRD ergibt sich noch ein anderer Ansatz zu Intervention, der auch bereits auf dem Gebertreffen in Bonn 1997 praktiziert wurde. In einer Stellungnahme haben zahlreiche Gruppen das Kohärenzgebot auch auf die Politik der Bundesregierung bezogen. Das Propagieren des freien Handels etwa ist keineswegs die geeignete Strategie zur Erhaltung des Regenwaldes. Naturkautschuk zum Beispiel kann nicht mit Plantagenkautschuk aus Malaysia konkurrieren. Hier ist eine aktive staatliche Regulationspolitik mit ökologischen Kriterien gefordert, die nichts mit neoliberalen Bekenntnisen zu tun hat. Die Diskussionen über die Welthandelsorganisation WTO und das Multilaterale Investitionsabkommen MAI haben auch mit den Regenwäldern zu tun. Diese Verbindungslinie wollen die Geber nicht ziehen, das kann nach wie vor nur eine kritische Öffentlichkeit leisten, die sich jedoch auf andere Herausforderungen als das einfache „Entlarven“ einstellen muß.

KASTEN

Der Wald brennt weiter

Die Bilder von den Waldbränden im Bundesstaat Rondonia haben Anfang des Jahres der Weltöffentlichkeit vor Augen geführt, daß in Amazonien keineswegs Entwarnung gegeben werden kann. Besonders dramatisch war, daß zwischenzeitlich das Gebiet der Yanomamis, der größten indigenen Gruppe Amazoniens, von den Bränden bedroht war. Und schließlich waren es nicht die chaotischen Aktionen der Regierung, sondern der Regen, der dem Feuer ein Ende bereitete.
Mit großer Verspätung wurden im Januar dieses Jahres die offiziellen Zahlen über die Entwaldung in Amazonien veröffentlicht. Die Daten des Regierungsinstituts INPE zeigen einen dramatischen Anstieg in den Jahren 1994/95, in denen 20.059 km2 Fläche entwaldet wurden. In den Jahren davor lag die jährliche Entwaldungsrate bei etwa 12.000 km2. Zwar liegen die Zahlen für 1995/97 mit 18.161 Km2 deutlich unter den Spitzenwerten von 94/95, aber eben auch erheblich über den Durchschnittszahlen der Vorjahre. Die Brandsaison beginnt in Amazonien etwa im August. Satellitenbilder und erste Großbrände zeigen, daß auch in diesem Jahr eine dramatische Entwicklung bevorsteht – und alle Maßnahmen zur Prävention zu spät kommen. Dabei hatte die Weltbank 26 Millionen US-Dollar für ein Brandbekämpfungsprogramm (Pro Arco) zur Verfügung gestellt. Der Grupo de Trabalho Amazonio GTA, Greenpeace, Friends of the Earth und andere brasiliansiche NGOs haben angesichts dieser Situation am 8. September eine Erklärung veröffentlicht, in der die Passsivität der Regierung kritisiert wird. Es heißt dort: „Innerhalb der Regierung fehlt es an Klarheit über die Aufgabenverteilung und Koordination. Obwohl der Präsident seine Besorgnis gezeigt hat, hat das Thema bisher keine Priorität erlangt.“
Von den vorgesehenen 30 Millionen US-Dollar für Pro-Arco hatte die Regierung 800.000 der GTA zur Verfügung gestellt, die damit innerhalb kürzester Zeit hunderte von Kursen einrichtete, in denen lokale Kräfte in Methoden der Feuerprävention ausgebildet werden. Von Seiten der Regierung oder gar der Großgrundbesitzer ist mal wieder nichts passiert.

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