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Sonderfall Chile

Seinen Ruf als „bilateraler Freihandelsweltmeister“ hat Chile zweifellos verdient. Erste Freihandelsabkommen mit Mexiko, Kanada und den Zentralamerikanischen Staaten traten bereits Ende 1999 in Kraft. Doch insbesondere Staatsoberhaupt Ricardo Lagos, der seit 2000 amtiert, wird vermutlich als „Freihandels-Präsident“ in die Annalen der Geschichte eingehen.
Unter seiner Regierung wurde das Assoziierungsabkommen mit der Europäischen Union abgeschlossen, das am 1. Februar 2003 in Kraft trat und Chile nach der EU-Erweiterung nun einen Markt von rund 455 Millionen Einwohnern und einem Bruttoinlandsprodukt (BIP) von circa 9738 Milliarden Euro (Stand 2004) erschließen soll.
Nur wenige Monate später, am 6. Juni 2003, wurde das Freihandelsabkommen mit den USA unterzeichnet. Nach zwölf Jahren zäher Verhandlungen kann Chile damit seit dem 1. Januar 2004 weitgehend zollfrei in ein Land exportieren, dessen 285 Millionen Einwohner im Durchschnitt acht Mal so viel verdienen wie die Chilenen.
Im April des gleichen Jahres folgten die Freihandelsabkommen mit Südkorea und dem Freihandelsbündnis EFTA (European Free Trade Association), das die Schweiz, Norwegen, Island und Liechtenstein vereint.
Doch damit ist der Freihandelsboom noch lange nicht zu Ende, denn Chile hat sein Augenmerk bereits auf Asien und weitere lateinamerikanische Länder gerichtet: Seit Dezember letzten Jahres sind die Verhandlungen mit China in vollem Gange, bis Ende 2005 wird ein Abschluss erwartet. Auch die Gespräche über ein gemeinsames Freihandelsabkommen mit Neuseeland, Singapur und Brunei (das so genannte „P4“) sowie über ein partielles Abkommen mit Indien schreiten zügig voran. Im November sollen die Verhandlungen über ein Freihandelsabkommen zwischen Chile und Japan einsetzen, das mit 126 Millionen Einwohnern und einem BIP von 3,6 Billionen Dollar 2004 einer der größten Märkte der Welt darstellt. Darüber hinaus wird seit Januar 2005 mit Peru über ein Freihandelsabkommen verhandelt und auch mit Ecuador wurden bereits Gespräche aufgenommen. Und auf der Wunschliste stehen außerdem Panama und Südafrika.
Die Zahlen scheinen den Erfolg der Freihandelsstrategie zu bestätigen: Das chilenische BIP wuchs im vergangenen Jahr um rund 5,5 Prozent, der Export erreichte mit circa 32 Milliarden US-Dollar einen Höchststand, und auch für 2005 prognostizieren die Wirtschaftsexperten ähnlich positive Resultate.
Gestützt wurden diese wirtschaftlichen Erfolge durch die intensive Außenpolitik der Lagos-Regierung, die in erster Linie darauf abzielt, das gute Image und die Stellung Chiles im internationalen Rahmen zu festigen. Politisches Engagement, wie zum Beispiel durch den temporären Sitz im Weltsicherheitsrat 2003-2004 oder durch die Gastgeberrolle bei der Jahreskonferenz des asiatisch-pazifischen Wirtschaftsbündnisses APEC im November 2004, verhalfen dem Land zu seinem Ruf als Ernst zu nehmendem Partner in der „Liga der Großen“. Wo Chile früher noch als „kleines Licht“ auf dem lateinamerikanischen Kontinent erschien, strahlt das Land heute im Scheinwerferlicht der mächtigen Handelspartner als „Zugpferd“ der Region.

Der Preis der
„ersten Liga“

Diese Sonderposition Chiles hat allerdings ihren Preis: Während Chile sich um seinen Platz in der „Liga der Großen“ bemüht, setzen die Nachbarländer innerhalb des MERCOSUR (Mercado Común del Sur) auf die Stärkung der Region – und Chile droht die Isolation innerhalb Lateinamerikas. Denn obwohl Chile, neben Bolivien, bereits seit 1997 assoziiertes Mitglied des MERCOSUR ist, der Brasilien, Argentinien, Uruguay und Paraguay verbindet, werden die Spannungen mit den Nachbarstaaten immer größer.
Das Aufflackern der historischen Konfliktherde zwischen Chile und den Ländern der Andengemeinschaft, die dem MERCOSUR eng verbunden sind, wie zum Beispiel die Grenzstreitigkeiten mit Peru oder über den von Bolivien geforderten Zugang zum Meer, sind Anzeichen der steigenden Spannungen.
Auch unterschiedliche, historisch zu betrachtende wirtschaftspolitische Konzepte liegen diesen Spannungen zugrunde: Chile gilt als das „Pilotprojekt“ zur Durchsetzung des Neoliberalismus auf dem lateinamerikanischen Subkontinent. Unter dem Einfluss der „chicago boys“ aus den USA deregulierte die Militärdiktatur von Augusto Pinochet bereits Mitte der 1970er Jahre die chilenische Wirtschaft nach neoliberalem Strickmuster. Währenddessen beriefen sich die Nachbarländer eher auf eine Politik des Schutzes der eigenen Wirtschaft. Und insbesondere seit dem Antritt der neuen Regierungen von Lula in Brasilien und Kirchner in Argentinien versteht sich der MERCOSUR immer stärker als Gegengewicht und Süd-Alternative gegenüber den Integrationsbestrebungen der USA im Rahmen der gesamtamerikanischen Freihandelszone (ALCA).
Deshalb sind den lateinamerikanischen Nachbarn, die auf gemeinsame Stärke setzen, die bilateralen „Alleingänge“ Chiles und gerade das Freihandelsabkommen mit den Vereinigten Staaten ein Dorn im Auge. Chile bemühe sich als „neoliberaler Musterschüler der USA“ eher um die Interessen der nordamerikanischen Großmacht, Europas und Asiens als um die Entwicklung Lateinamerikas, lautet die Kritik. So wurde beispielsweise die praktisch im Alleingang getroffene Entscheidung von Ricardo Lagos, Truppen zur Friedensschaffung nach Haiti zu senden, von seinen Gegnern als Versöhnungsgeste gegenüber den USA für das Nein im Irak-Krieg interpretiert. Auch der chilenische Senator Ávila erklärte: „Mit dieser Entscheidung fangen wir an, den Preis für das Freihandelsabkommen mit den USA zu zahlen. Die Abkommen sind deren Mittel, um ihre strategischen Ziele in der Welt zu erreichen“.

Uneinigkeit über den
„chilenischen Weg“

Gerade hinsichtlich der regionalen Integration herrscht in Chile keineswegs Einigkeit, denn der „chilenische Weg“ bietet manche Vorteile gegenüber einer stärkeren Anbindung an den MERCOSUR. Durch seine Politik bilateraler Freihandelsabkommen erhält das Land seine unabhängige Sonderposition, im MERCOSUR wäre es hingegen auch von kollektiven Entscheidungen abhängig und würde vermutlich bald wieder als kleines Licht flackern. Etliche Experten, die sich auf rein wirtschaftliche Faktoren stützen, plädieren sogar dafür, Chile explizit von den schwächeren Ökonomien der Nachbarländer zu distanzieren.
Das sieht der Leiter der Generaldirektion Erweiterung bei der Europäischen Union, Ernesto Landaburu, diametral entgegengesetzt: „Isolation tötet, gerade in einer globalisierten Welt.“ Eine stärkere Integration innerhalb der Region sei allein schon deshalb unumgänglich, da Chile mit einem Markt von nur 15 Millionen Einwohnern für Investoren in erster Linie als sicheres und stabiles „Tor in die Region“ interessant sei.
Auch die Lagos-Regierung erklärt immer wieder, dass der „chilenische Weg“ durchaus mit einer lateinamerikanischen Integration vereinbar sei, und bekundet die Solidarität mit den Nachbarländern.
Vom Wort zur Tat ist es allerdings noch ein weiter Weg: Wurde über zwei Jahrzehnte lang auch in Chile die wirtschaftliche Liberalisierung auf globaler Ebene als „Allheilmittel“ gegen Armut und Not gepriesen, lassen sich nun die notwendige „soziale Reglementierung“ der liberalisierten Ökonomie Chiles und die wirtschaftliche Verknüpfung mit den Nachbarländern nur schwer umsetzen.

Unerwünschte
Nebenwirkungen

Ein Umdenken ist jedoch dringend notwendig, denn ansonsten droht der chilenischen Regierung nicht nur die Isolation in der Region, sondern auch eine Spaltung der eigenen Gesellschaft. Mehrfach haben Kritiker die Lagos-Regierung bereits als „Wirtschaftsexperten, aber soziale Analphabeten“ bezeichnet. Trotz Wirtschaftsboom verzeichnet das Land eine Arbeitslosigkeit von formell rund acht Prozent. Zwar konnte die Armutsrate von 40 auf 20 Prozent gesenkt werden, doch die „Schieflage der Lebensverhältnisse“, so Ricardo Lagos, sei immer noch zu stark.
Experten befürchten, dass das „Aufrücken in die erste Liga“ die Kluft zwischen Arm und Reich noch weiter vertiefen wird. Denn obwohl Chile darum bemüht ist, seine Export-Palette zu erweitern, um seine Abhängigkeit beispielsweise von dem – momentan sehr günstigen – Weltmarktpreis für Kupfer zu reduzieren und zunehmend „auf Qualität statt auf Quantität“ setzt, so Wirtschaftsminister Jaime Campos, nimmt die Ausfuhr von Rohstoffen und nur gering verarbeiteten Gütern immer noch den ersten Platz ein. Der Export von Rohstoffen konzentriert allerdings den erwirtschafteten Reichtum in den Händen weniger Unternehmen und schafft kaum Arbeitsplätze. Eine nachhaltige Dynamisierung und Integration der chilenischen Binnenökonomie und eine Teilhabe der gesamten Bevölkerung an den erzielten Wohlstandsgewinnen ist mit dieser Strategie jedenfalls absehbar nicht zu erreichen.
Außerdem werden sich im Schlepptau der im Rahmen der Freihandelsabkommen erzielten makroökonomischen Exportzahlen vermutlich auch „unerwünschte Nebenwirkungen“ einstellen. Experten prognostizieren beispielsweise, dass eine Öffnung nach Asien zwar Märkte erschließe, aber auch die Gefahr von Lohn- und Preisdumping, insbesondere in der Textilverarbeitung, mit sich bringe.
Auch warnen Kritiker davor, dass sich die Industriestaaten möglicherweise nicht an die von ihnen selbst aufgestellten Spielregeln halten werden. Die Erfahrung zeige, dass bei Freihandel zwischen ungleichen Partnern der stärkere dazu neige, eben diese Spielregeln recht eigenwillig und zu Lasten des schwächeren Partners zu handhaben.
So illustriere unter anderem das 1994 abgeschlossene Freihandelsabkommen zwischen Mexiko, den USA und Kanada, NAFTA (North American Free Trade Agreement), dass die Vereinigten Staaten entgegen dem Abkommen beispielsweise in Krisenzeiten Schutzzölle auf Agrarprodukte erheben. Zudem verfolgten die USA ohnehin nach wie vor eine Subventionspolitik ihrer Agrar(export)wirtschaft, während bei den jeweiligen Partnerländern derartiges abgestraft würde.
Es bleibt abzuwarten, in wie weit Chile das Spannungsfeld zwischen Mitspielen in der „Liga der Großen“ und regionaler Integration zukünftig strategisch auszubalancieren versteht. Verbündete im „Süden“ zu haben, die sich auch für die regionalen Interessen einsetzen, kann von Vorteil sein: insbesondere für den Fall, dass der erklärte Wunsch nach einem Aufstieg in die „Liga der Großen“ doch nicht in Erfüllung gehen sollte.

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