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Wirtschaftsreformen in Kuba – Konturen einer Debatte

Der Vizedirektor des Zentrums für Ame­rikastudien in Havanna, Julio Carranza Valdés, nimmt mit seinem einführenden Beitrag vom November 1992 eine Be­standsaufnahme der Krise der kubani­schen Wirtschaft vor. Den Beginn der Krise datiert er auf Mitte der achtziger Jahre. Das Zusammenspiel von externen und internen Faktoren ließ die kubanische Wirtschaft in einen Abwärtsstrudel gera­ten, der bis dato noch nicht gebremst wer­den konnte.
Eine Verschlechterung der Wirtschaftsbe­ziehungen zum Westen, mit dem Kuba trotz der Einbindung in den Rat für gegen­seitige Wirtschaftshilfe (RGW) in den siebziger Jahren noch ca. 40 Prozent sei­nes Außenhandels abwickelte, stand dabei am Beginn dieser Entwicklung. Die Ver­schärfung der Blockade seitens der USA ist in diesem Zusammenhang nur eine von mehreren Ursachen. Besondere Erwäh­nung verdient dabei das von den USA verhängte Importverbot für mit kubani­schem Nickel hergestellte Produkte, be­sitzt Kuba doch ca. 37 Prozent der welt­weiten Nickelreserven. Auch der Fall der Ölpreise ab 1985 traf Kuba hart, denn mit dem Reexport von überschüssigem so­wjetischen Erdöl erzielte das Land in den Jahren 1983-85 40 Prozent seiner Deviseneinnahmen. Beim wichtigsten Exportpodukt Zucker waren aufgrund un­günstiger klimatischer Verhältnisse eben­falls beträchtliche Produktionsrückgänge zu verzeichnen. Diese externen Faktoren fanden in einer sinkenden internen wirt­schaftlichen Effizienz ihre unheilvolle Er­gänzung, die der Autor auf das von den sozialistischen Bruderländern übernom­mene Modell des extensiven Wachstums zurückführt.
Importabhängige Wirtschaft
Dieses Modell erfordert ein hohes Import­niveau, trieb entsprechend die Auslands­verschuldung in die Höhe und in Verbin­dung mit der 1982 ausbrechenden Ver­schuldungskrise Kuba in die Zahlungs­krise. Die Neuverhandlung der Schulden scheiterte, Konsequenz war die Einstel­lung des Schuldendienstes seitens Kuba und der Kreditvergabe seitens der Gläubi­ger. Die weitere Verlagerung der Han­delsbeziehungen in Richtung Ostblock war damit durch die Devisenknappheit vorgezeichnet und wurde 1986 von Regie­rungsseite auch offiziell proklamiert. 1987 wickelte Kuba bereits 88,5 Prozent seines Handels mit sozialistischen Staaten ab, allein 70 Prozent mit der UdSSR.
Die starke Ausrichtung auf die sozialisti­schen Länder wurde durch die nicht absehbare Entwicklung in der UdSSR und den restlichen RGW-Staaten zum Schlag ins Kontor. Kuba verlor dadurch “nicht nur einen günstigen Handelsraum, son­dern eine umfassende wirtschaftliche Ein­bindung.” Die von 8,139 Mrd. USD im Jahre 1989 auf 2,2 Mrd. USD im Jahre 1992 gesunkene Importkapazität be­schreibt das Ausmaß dieser Entwicklung.
Neuorientierung der Wirtschaftsstrategie
Die erforderliche Neuorientierung hat nach Carranza Valdés drei Aufgaben zu bewältigen: Eine Anpassung der Wirt­schaft an die neuen Bedingungen und die Eingliederung in den Weltmarkt auf neuen Grundlagen sowie eine effizienzsteigernde Reorganisierung der Wirtschaft.
Der Rückgang der Importkapazität ließ die Importe von ca. 8 Mrd. US Dollar im Jahre 1989 auf ca. 4 Mrd. US Dollar im Jahre 1991 sinken. Angesichts der im­portabhängigen Wirtschaftsstruktur war ein Einbruch der Produktion unvermeid­lich. Der kleinere Kuchen wiederum macht Einschränkungen auf der Vertei­lungsebene unumgänglich. Die soziale Versorgung ist davon ebenso betroffen wie der private Konsum und die staatli­chen Investitionen.
Eine Steigerung der Importkapazität kann angesichts der existierenden Kreditsperre nur über eine Ausweitung der Devisen­einnahmen erfolgen. Nichttraditionelle Exporte im Bereich der Pharmaindustrie und von medizinischer Ausrüstung auf mikroelektronischer Basis sowie der Aus­bau des Tourismussektors gelten als Hoff­nungsträger im Rahmen dieser Strategie. Dennoch macht Carranza deutlich, daß Kuba auch bei einer günstigen Entwick­lung zumindest mittelfristig mit einge­schränkten Importmöglichkeiten leben muß. So hält er zusätzlich eine Neuver­handlung der Auslandsverschuldung und Effizienzsteigerungen im Bereich der Produktion und des Handels für “überlebensnotwendig”.
Ausländisches Kapital
als Notlösung
Das in Kuba vorhandene Potential an in­dustrieller Infrastruktur mitsamt hochqua­lifizierten Arbeitskräften kann wegen Ka­pitalmangels, veralteter Technologie und fehlenden internationalen Absatzmärkten bisher nicht ausgeschöpft werden. Trotz der eingeräumten Risiken, die Carranza vor allem im Aufkommen einer dualen Struktur eines dynamischen, effizienten Sektors auf ausländischer Kapitalbasis ei­nerseits und eines hinterherhinkenden in­ländischen Sektors andererseits sieht, gibt es keine Alternative zur Öffnung gegen­über dem ausländischen Kapital. Als Knackpunkt für die Verbindung der Aus­landsinvestitionen mit dem internen Sek­tor und für eine integrale Wirtschafts­reform insgesamt sieht er denn auch die “Neuordnung der Wirtschaft unter einem neuen System der Wirtschaftslenkung”. Wie dieses System aussehen könnte, ver­mag der Autor allerdings nicht zu konkre­tisieren.
Über dieses neue System der Wirt­schaftslenkung schweigt sich auch Fidel Castro in seiner Rede zur Legalisierung des US-Dollars zum vierzigsten Jahrestag des Revolutionsbeginns am 26. Juli 1993 aus. Er beschreibt all die widrigen Ereig­nisse, mit denen Kuba seit 1989 konfron­tiert wurde, insbesondere den Verfall des sozialistischen Lagers, und ihre Auswir­kungen in bemerkenswerter Offenheit. Of­fen bleibt aber auch, mit welcher Strategie damit umgegangen werden soll. Die ku­banische Politik sei, so Castro, Sachzwän­gen ausgeliefert. An erster Stelle steht da­bei die Notwendigkeit, die Devisenein­nahmen massiv zu steigern. Oberstes Ziel sei es, “das Vaterland, die Revolution und die Errun­genschaften des Sozialismus zu retten.” Die Reformmaßnahmen stehen je­doch nicht in einem problem­über­grei­fen­den Gesamtkonzept. Ein solches ist schlicht nicht existent. Ob angesichts der Extrem­situation, in der sich Kuba befin­det, ein langfristiges Konzept im Moment imple­mentiert werden könnte, steht indes­sen auf einem anderen Blatt. Wie die Sonderperi­ode in Friedenszeiten jedoch ein Ende fin­den soll, ohne daß ein Ge­samtkonzept in­klusive eines neuen Sy­stems zur Wirt­schaftslenkung entwickelt wird, darauf bleibt auch Castro die Ant­wort schuldig.
“Sommer der Reform”
Die Freigabe des Dollars leitete einen “Sommer der Reform” ein, der im Mittel­punkt des Beitrags des renommierten Kuba-Kenners Carmelo Mesa-Lago von der Universität Pittsburgh steht. Neben der Legalisierung des Devisenbesitzes wurde selbständige Arbeit auf eigene Rechnung grundsätzlich erlaubt. Dazu berechtigt sind Staatsangestellte in ihrer Freizeit, ar­beitslos gewordene ArbeiterInnen aus Staatsbetrieben sowie RentnerInnen, Be­hinderte und Hausfrauen. Nicht nur der Personenkreis, sondern auch die Tätig­keiten sind eingeschränkt. Der Dienstlei­stungsbereich überwiegt bei den 117 zu selbständiger Arbeit zugelassenen Beru­fen. Mesa-Lago sieht darin eine Legalisie­rung von Tätigkeiten, die ohnehin aus­geübt wurden und werden, ob nun mit oder ohne Billigung des Staates. Bei einer geschätzten Zahl von inzwischen 1,5 bis 2 Millionen mit oder ohne Registrierung auf eigene Rechnung arbeitenden Personen scheint eine Überwachung kaum durch­führbar. So bleibt für viele die Versu­chung groß, sich nicht registrieren zu las­sen. Zum einen büßen Arbeitslose bei Re­gistrierung einen Teil ihrer staatlichen Zuwendungen ein, zum anderen könnte eine Registrierung bei einer veränderten Politik die Enteignung nach sich ziehen.
Mit einer seit September 1993 diskutierten Landwirtschaftsreform werden drei Ziele verfolgt: Die obligatorische Ef­fi­zienz­stei­ge­rung, eine Schaffung von Arbeitsanrei­zen, um mit geringstmögli­chem Ressour­ceneinsatz einen Produkti­onszuwachs zu erzielen sowie die Selbst­finanzierung und Selbstversorgung der landwirtschaftlichen Produktionseinhei­ten. Die Reform soll zwei Ebenen betref­fen. Zum einen geht es um die Umwand­lung der staatlichen Be­triebe in Genossen­schaften. Diese bleiben dabei unter Kontrolle des Staates und müssen ihre Über­schüsse zu staatlich be­stimmten Konditio­nen an denselbigen veräußern. Die zweite Ebene betrifft bis­her ungenutzte Kleinflä­chen. Sie können künftig an RentnerInnen oder “Personen, die aus gerechtfertigten Gründen nicht in der Lage sind, in der Landwirtschaft zu arbeiten” zum Zwecke der Selbstversor­gung vergeben werden. Wer unter die zweite Kategorie fällt, ist nicht klar, Mesa-Lago vermutet Staatsan­gestellte im Nichtagrarsektor.
Der Versuch der kubanischen Führung, mit marktorientierten Veränderungen die Errungenschaften des Sozialismus zu ret­ten, ohne die Marktwirtschaft einführen zu wollen, hält Mesa-Lago indessen für zum Scheitern verurteilt. Er begründet dies mit dem fortgesetzten Verfall der kubanischen Wirtschaft trotz bisher eingeführter Re­formmaßnahmen und mit ihren negativen Folgen für die Regie­rung, beispielsweise der wachsenden Un­gleichheit in der Be­völkerung und der zu­nehmendem Bedeu­tung des informellen Sektors. An der Marktwirtschaft führt laut Mesa-Lago kein Weg vorbei – nur ob der Übergang weiterhin friedlich oder gewalt­sam bis hin zum Bürgerkrieg verläuft, hält er für of­fen.
Joint-Ventures
als Hoffnungsträger
Joint-Ventures wird im Rahmen der aktu­ellen wirtschaftspolitischen Maßnahmen ein großer Stellenwert eingeräumt. Zwei AutorInnen beschäftigen sich mit dieser Thematik, so zunächst Robert Lessmann von der Universtät Wien. Aufgrund der Unklarheit, welche Kooperationsformen unter den Begriff Joint-Venture gefaßt werden, bezieht er sich vorwiegend auf Unternehmen mit ausländischer Kapital­beteiligung, die sogenannten empresas mixtas. Diese Mischunternehmen führen ihre Transaktionen ausschließlich in frei konvertierbarer Währung durch. Da somit auch die Ausgaben in frei konvertierbarer Währung anfallen, macht eine Produktion für den Binnenmarkt wenig Sinn. So pro­duzieren die meisten denn auch für den Exportsektor oder für den Dollarsektor des Binnenmarktes. Steuerrechtliche und ar­beitsrechtliche Sonderkonditionen räumen den Mischunternehmen nach Lessmann selbst im internationalen Vergleich her­vorragende Bedingungen ein. Die meisten Joint-Ventures befinden sich im hand­werklichen und kleinindustriellen Bereich. Von größerer Bedeutung sind jedoch die Joint-Ventures im Bereich der Grundstoff­industrie und des Tourismus. Bei ersterer sind Joint-Ventures vor allem bei der Su­che nach Erdölvorkommen und der Mo­dernisierung der Nickelindustrie gefragt. Auch ist angedacht, im Tausch gegen Rohöl Mexiko und Kolumbien die Nut­zung von überschüssigen Raffineriekapa­zitäten in Kuba anzubieten. Am erfolg­reichsten und dynamischsten verlief die Entwicklung bisher im Tourismussektor. 20 Joint-Ventures trugen dazu bei, dßaß der Tou­rismussektor zur zweitgrößten Devisen­quelle heranwuchs. Da die Joint-Ventures erst in den neunziger Jahren ver­stärkt auftauchten, hält der Autor eine Er­folgsprognose für verfrüht, sieht in ihnen aber einen potentiell wichtigen Beitrag zur Dynamisierung der Volkswirtschaft.
Gesellschaftliche Auswirkungen von Joint-Ventures
Die sozialen Folgen der Joint-Ventures thematisiert Gillian Gunndie (Professorin an der Georgetown-University) anhand mehrerer Fallstudien und Interviews. Die Interviews mit kubanischen Parteiführern, einschließlich Fidel Castros, machen deutlich, daß die kubanische Führung sich der Problematik der Folgen steigender Auslandsinvestitionen bewußt ist. Den­noch gibt es laut Castro “keine andere Wahl, als (…) die Verbindung mit jenen ausländischen Unternehmen zu suchen, die Kapital, Technologie und Märkte an­bieten können.” Die Konsequenzen blei­ben laut Castro spekulativ.
Die Fallstudien spielen mit der Ausnahme der “Curaçao Drydock Company” (CDM)-Werft in Havanna im Tourismusbereich. Positiven Effekten wie steigenden Devi­seneinnahmen und der Schaffung von Ar­beitsplätzen stehen eine Aushöhlung des kubanischen Gleichheitsethos durch das Entstehen einer neuen ArbeiterInnenelite und das Aufkommen von nationalistischen Ressentiments wegen des Zugangsverbots zu Joint-Venture Hotels gegenüber. Das zum September 1992 gezogenen Fazit der Autorin fällt knapp positiv aus: “Untergraben ausländische Investitionen das kubanische System? Noch nicht.”
Kubas Transition
Die Öffnung und Reform (apertura) der kubanischen Wirtschaft analysieren Pedro Monreal und Manuel Rúa del Llano, Mit­arbeiter des Zentrums für Amerikastudien in Havanna. Die institutionellen Verände­rungen in Kuba stehen im Zentrum ihrer Überlegungen. Diese Veränderungen könnten aus sich heraus den derzeitigen Dualismus im kubanischen Wirtschafts­system mit dem “System der Wirtschafts­lenkung und Planung” einerseits und der Marktorientierung im Außenhandel, beim Tourismus und hinsichtlich der Auslands­investitionen andererseits, überwinden.
Zwei Variablen weisen sie eine Schlüssel­rolle zu. Neben Wachstum und Export­diversifizierung wird der Erschließung neuer, externer Finanzierungsquellen Prio­rität eingeräumt. Die institutionellen Transformationen innerhalb der Wirt­schaftsreform verlaufen zweigleisig. Unter die organisatorischen Transformationen fallen Veränderungen in der Form und der Funktionsweise der Wirtschaftsakteure sowie Änderungen in der staatlichen Struktur. Damit ist die Gründung von Ak­tiengesellschaften ebenso gemeint, wie der Aufbau einer Infrastruktur für Handel und Finanzgewerbe, Preisreformen oder der wachsende Einfluß von Nicht-Regie­rungs-Organisationen. Die normativen Transformationen umfassen die Verände­rungen in der Gesetzgebung und in den administrativen Normen. Die Verfas­sungsreform vom Juli 1992 und zahlreiche Gesetzesdekrete, Resolutionen und ergän­zende Regelungen sind Beispiele hierfür. Mit der erwähnten Verfassungsreform se­hen die Autoren den Beginn einer neuen Phase bei den normativen Transformatio­nen, denn erstmals wurde die Öffnung über den Exportsektor hinaus auf den Binnensektor ausgeweitet. Neue Konzepte in den Bereichen des Eigentums und sei­ner Übertragung und bei der Rolle des Staates in der Wirtschaftsplanung und -ausführung sind beispielgebend. Die Le­galisierung des Devisenbesitzes ein Jahr später stellt einen weiteren Schritt dar. Aus den bisherigen Erfahrungen mit der apertura ziehen sie überraschend optimi­stische Schlußfolgerungen. Die Notwen­digkeit einer umfassenden Wirtschafts­reform bleibt unbestritten, aber durch die apertura seien günstigere politische Vor­aussetzungen für diese geschaffen wor­den: “Zum einen das notwendige Ver­trauen der politischen Entscheidungsträger in ihre Fähigkeit, einen Prozeß institutio­neller Reformen durchführen und unter Kontrolle halten zu können – und zum an­deren die Idee, daß die Konzentration der politischen Macht einhergehen kann mit marktorientierten Wirtschaftsreformen.”
Dieser Optimismus fehlt bei den kulturel­len Einschüben indes völlig. Das Gedicht eines anonymen Autors, Liedtexte der beiden populären Sänger Carlos Varela und Pedro Luis Ferrer haben ebenfalls die ökonomische Situation zum Thema. Drastisch werden darin die Auswirkungen der Krise auf die soziale und moralische Substanz der Gesellschaft geschildert. Sie sind auch nicht als Auflockerung gedacht, sondern sollen als Beispiele ge­sellschaftliche Gegenreaktionen anschau­lich machen. Der letzte Song “Hay mucha gente huyendo” (Es gibt viele Leute, die fliehen) von Pedro Luis Ferrer verleiht dem Band zusätzliche Aktualität. Eine Aktualität, die mit einem bis Mai 1994 reichenden Informationsstand für ein Buch ohnehin schon bemerkenswert ist.

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