Die Flucht in den schwachen Peso
Präsident Eduardo Duhalde zwischen Pest und Cholera
Eines der Mittel, mit denen bereits im 19. Jahrhundert Geldstabilität – und damit eine größere Sicherheit, dass ein Land zahlungsfähig blieb – durchgesetzt wurde, war das so genannte Currency Board. Dies ist eine geldpolitische Zwangsjacke, die den Wert der Währung nach außen festzurrt, indem das gesamte nationale Geld bei festem Wechselkurs vollständig durch Devisen gedeckt sein muss. Bis vor kurzem galt das Currency Board Argentiniens vielen Ökonomen als vorbildliches Erfolgsmodell für Entwicklungsländer, schien es doch ein echter Garant für eine stabile Geld- und Wirtschaftspolitik zu sein. Die Begeisterung für dieses Modell begründete sich dabei vor allem auf den frustrierenden Erfahrungen mit anderen Formen der Geld- und Währungspolitik der Vergangenheit, die im Falle Argentiniens bis zur Hyperinflation ab Ende der 1980er Jahre geführt hatten. Gerade diese traumatische Erfahrung mit einem Geld, das tagtäglich an Wert verlor, hatte die „Dollarisierung von unten“ angeheizt: die Fluchtbewegung aller argentinischen Bürger, die irgendetwas zu verlieren hatten, aus dem nationalen Geld in die US-Währung.
Das wichtigste Argument, das Befürworter eines solchen Currency Boards anführen, lautet: Wenn eine Währung durch die Misswirtschaft der nationalen Politiker ihre Glaubwürdigkeit verloren hat, dann ist es besser, sie einer starken Währung zu unterwerfen, deren Management vertrauenswürdigeren Entscheidungsinstanzen unterliegt. Mit demselben Argument lässt sich auch die noch radikalere Variante verteidigen, die gänzliche Übernahme einer stärkeren Währung, für Lateinamerika also des US-Dollars.
Pest oder Cholera
Es ist Unsinn, die ökonomischen Probleme eines Landes wie Argentinien allein dem Fehlverhalten seiner politischen Elite zuzuschreiben. Und man muss weder besonders nationalistisch noch besonders links sein, um die offen deklarierte monetäre Unterwerfung unter die Hegemonialmacht für verhängnisvoll zu halten. Sie bedeutet schlicht den Verzicht auf die wichtigste Waffe einer nationalen Wirtschaftspolitik gleich welcher Couleur; die Geld- und Währungspolitik.
Die ökonomischen Probleme der Entwicklungsländer haben sehr viel damit zu tun, dass ihnen im Rahmen einer kapitalistischen, anders gesagt: einer geldwirtschaftlichen Weltwirtschaft wenig mehr als die Wahl zwischen Pest und Cholera bleibt. Bietet die einheimische Zentralbank billige Kredite an (und finanziert darüber hinaus den Staat als Lokomotive der Entwicklung großzügig, wie dies im Rahmen der Politik der Importsubstitution über mehrere Jahrzehnte in Lateinamerika praktiziert wurde), dann vermag das über einen gewissen Zeitraum durchaus eindrucksvolle Wachstumserfolge zu erzeugen. In der Regel jedoch schlägt eine solche Politik des weichen Geldes früher oder später in Inflation um. Damit wird unter anderem jene „Dollarisierung von unten“ ausgelöst, die erst die Grundlagen für eine aktive Politik der Dollarisierung schafft. Setzt sich eine Wirtschaftspolitik dagegen das Ziel, eben diese faktische Dollarisierung mit harter Geld- und Fiskalpolitik zu bekämpfen, droht ihr die Stabilitätsfalle: Es ist für ein Entwicklungsland zwar möglich, so die Inflation zu bekämpfen, doch das Wachstum und das Ziel einer sozialen Umverteilung bleibt dabei auf der Strecke.
Angesichts dieser deprimierenden Alternativen suchten in den 90er Jahren gerade die redemokratisierten lateinamerikanischen Länder, die nach der tiefen Schuldenkrise der 80er Jahre besonders wachstumshungrig waren, einen dritten Weg. Dieser sollte die Stabilisierung ihrer Währungen mit ökonomischem Wachstum verbinden. Argentinien, Brasilien und Mexiko verfolgten ganz ähnliche Strategien: über die Anbindung des eigenen Geldes an den US-Dollar dessen Stabilität zu importieren und damit beim eigenen Geld absurd hohe Zinssätze zu vermeiden. Das Wachstum sollte mit der Förderung von Kapitalimporten finanziert werden.
Eine Zeit lang ging die Rechnung auch auf. Die Inflation sank in allen Ländern rasch, die Wirtschaften wuchsen. Im Falle Brasiliens kam es sogar zu gewissen Verbesserungen in der Einkommensverteilung. Das Ende jedoch waren Währungskrisen, zuerst 1995 in Mexiko und dann 1999 in Brasilien, die die Länder erneut in die Krise rissen und zur Aufgabe des Modells des Stabilitätsimports zwangen. Dass ausgerechnet Argentinien standhielt, brachte viele Beobachter dazu, das harte argentinische Modell des Currency Board mit seinem festbetonierten Wechselkurs und der harten Begrenzung der Geldpolitik für das bessere Modell zu halten als die weichere Variante Brasiliens und Mexikos, die einen Restspielraum für Währungsabwertungen gelassen hatte.
Am Tropf der Kapitalimporte
Die Vorstellung, dass in Argentinien das tragfähigere Währungsregime gewählt wurde, ist nun durch die akute Schuldenkrise Argentiniens zerstört worden. Denn was letztendlich den Krisen aller drei Länder zu Grunde liegt, ist ein und dieselbe Crux: die Kombination aus Währungsanbindung und liberalisierender Politik, insbesondere die Liberalisierung der Finanzmärkte. Den internationalen Investoren und Kreditgebern erscheint eine solche Konstellation eine Zeit lang vielversprechend. Damit wird ein extremes Wachstum der Auslandsverschuldung provoziert. Gleichzeitig erzeugt die Aufwertung, die sich in den Ländern aus der Ankoppelung an den US-Dollar auf Grund höherer Inflationsraten als in den USA ergibt, sinkende Exporte und steigende Importe. Die steigende Außenverschuldung bei steigendem Handelsbilanzdefizit macht die betreffenden Länder wiederum hochgradig abhängig von „frischem Geld“ der internationalen Kapitalmärkte. Wenn die aber zu der Auffassung kommen, dass nun ein Punkt der Verschuldung erreicht sei, der kritisch werden könnte für die zukünftige Zahlungsfähigkeit des Landes, ist die Krise da.
Die Kapitalimporte können auch abnehmen, weil die Zinsen in den Industrieländern gestiegen sind, weil ein anderer so genannter Emerging Market in die Krise gekommen ist, weil Rohstoffpreise fallen oder weil sich die weltpolitische Lage verschärft. Die Liste der potenziellen Gründe für einen Rückzug der internationalen Kapitalströme ist endlos, und eine Vielzahl von Gründen hat mit dem betreffenden Land nichts oder nur wenig zu tun. Doch die beschriebene Wirtschaftsstrategie vergrößert systematisch die Anfälligkeit der nationalen Ökonomien für diese Art von „ungerechten Auswirkungen“. So ist die Wahrscheinlichkeit hoch, dass das Land in einem bestimmten Moment in ernsthafte Zahlungsschwierigkeiten kommt, also nicht mehr über genügend Devisen verfügt, um seinem Schuldendienst nachkommen zu können. In einem solchen Fall bleibt nur noch eine drastische Abwertung der Währung, die einer Bankrotterklärung der Wirtschaftspolitik gleichkommt und eine schwere Krise des Binnenmarkts nach sich zieht. Wie tief eine solche Krise werden kann, haben jüngst die südostasiatischen Länder gezeigt, in denen das Bruttoinlandprodukt um bis zu 15 Prozent in nur einem Jahr schrumpfte, während sich die Zahl der Armen gleichzeitig verdoppelte.
Auslaufmodell Argentinien
Argentinien, das während der 90er Jahre vor solchen Krisen bewahrt geblieben war, befindet sich jetzt in einer ausweglosen Lage. Die enormen Auslandsschulden können nicht mehr bedient werden. Mit der Abwertung des Peso versucht Duhalde, die Zahlungsfähigkeit wieder herzustellen. Gern wird argumentiert, dass eine solche Abwertung die Exporte anregen könnte, weil damit heimische Produkte wieder billiger werden auf dem Weltmarkt. Im Fall Argentiniens aber dürfte sich wohl nicht viel ändern. Denn die Politik der letzten zehn Jahre hatte so desaströse Folgen für die Unternehmen auf dem Binnenmarkt, dass von der Industrie nicht mehr viel übrig geblieben ist. Exportiert werden hauptsächlich landwirtschaftliche Produkte, und selbst die sind abhängig von importierten Vorprodukten wie Futtermittel und Dünger – und die werden durch eine Abwertung der Währung teurer.
Der Gang zum IWF ist unvermeidlich
So kommt es, dass die Freigabe des Wechselkurses vor allen Dingen die Last der Dollarschulden, gemessen in einheimischem Geld, noch einmal massiv ansteigen lässt. Das trifft alle Dollarschuldner, und dies sind nicht nur die argentinischen Unternehmen, sondern auch in hohem Maße der Staat und die Mehrzahl der privaten Haushalte. Um die Folgen abzumildern, hat Duhalde verfügt, dass Dollarschulden bis zu einer Höhe von 100.000 US-Dollar in Peso umgewandelt werden. Die Banken sollen für ihre dadurch entstehenden Verluste durch die Einnahmen aus einer Sondersteuer auf Erdölexporte entschädigt werden. Das trifft wiederum auf den Unwillen der ausländischen Erdölkonzerne, zum anderen wird es längst nicht reichen, das Bankensystem vor dem Bankrott zu retten. Der erneute Gang zum IWF ist unvermeidlich.
Ob Duhalde die unterschiedlichen Interessen in der derzeitigen explosiven Lage letztlich unter Kontrolle bringen kann, bleibt fraglich. Als Alternative wäre die von seinem Erzfeind Carlos Menem propagierte offene Dollarisierung denkbar gewesen. Damit hätte zwar einerseits die weitere Verschärfung der Schuldenkrise vermieden werden können, die den Binnenmarkt durch die Abwertung noch weiter nach unten reißt. Andererseits jedoch hätte sich die internationale Zahlungsfähigkeit des Landes um keinen Deut verbessert.
Längerfristig wären die Folgen einer vollständigen und einseitigen Dollarisierung, die nicht auf die explizite Unterstützung der US-amerikanischen Zentralbank zählen kann, gravierend. Der Ökonomie fehlte dann eine Zentralbank, die Bankenkrisen auffangen könnte. Außerdem bürge eine solche Strategie das nicht geringe Risiko, dass der Staat bankrott geht. Denn ist der Staat in eigener Währung verschuldet, kann er sich durch den nationalen Kapitalmarkt finanzieren lassen, notfalls zu sehr hohen Zinsen und zu kurzen Laufzeiten, aber er verfügt überhaupt über eine Kreditquelle.(1) Ist er jedoch in Fremdwährung verschuldet, hängt seine Kreditwürdigkeit von der des gesamten Landes ab, und damit, wenn es sich um ein nach außen verschuldetes Land handelt, von eben der launischen Bereitschaft der weltweiten Investoren, Geld nachzuschießen.
In Argentinien ist das aktuelle Defizit weniger irgendwelchen Unverantwortlichkeiten lokaler Politiker zuzurechnen, als vielmehr der seit drei Jahren andauernden Wirtschaftskrise, die die Steuereinnahmen in den Keller sacken ließ. Jedes neue öffentliche Sparprogramm, mit dem der Staat seine Ausgaben an die sinkenden Einnahmen anzupassen versuchte, um auf diese Weise doch noch einmal das Interesse der internationalen Investoren zu wecken, drückte wiederum die Nachfrage und so noch einmal die Steuereinnahmen.
In Argentinien hat die Wirtschaftskrise, mit der sich die Ökonomie an die gesunkenen Kapitalimporte anzupassen versucht, inzwischen knapp 40 Prozent der Bevölkerung unter die Armutsgrenze gedrängt. Die Arbeitslosigkeit ist im Oktober nach offiziellen Angaben auf 18,7 Prozent angestiegen, während der informelle Sektor immer größer wird und die Schlangen der Migrationswilligen vor den Konsulaten der Industrieländer immer länger werden.
Die Autorin ist Ökonomin am Institut für Iberoamerika-Kunde in Hamburg. Ihr Schwerpunkt sind Währungsfragen in Entwicklungsländern
(1) Dass dies keineswegs ein kostenloses Unterfangen, aber doch möglich ist, zeigt der Fall Brasilien: In vielem ähneln sich die beiden Ökonomien, doch hat Brasilien selbst unter dem Liberalisierungsdiktat der 90er Jahre seinen Dollarisierungsgrad erheblich geringer zu halten vermocht (vgl. Fritz 2002) und sich damit zumindest diese Zwickmühle ersparen können, auch wenn sich damit die Fiskalkrise des Landes noch einmal verschärft hat.
Literatur:
Fritz, Barbara, 2002: Entwicklung durch wechselkurs-basierte Stabilisierung? Der Fall Brasilien. Marburg: Metropolis (im Druck)
Krugman, Paul, 2001: “Anderer Leute Geld”, in: ILA 248, Sept. 01, S. 6 (Originalbeitrag: Other People’s Money, in: The New York Times, 18.6.01)
